经过30 多年改革开放，我国社会主义市场经济体制初步形成，政府职能发生重大变化，但在不少方面依然滞后，政府职能“越位”、“缺位”、“错位”的现象依然存在。从政府公共支出结构看，经济建设仍占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素；从经济运行状况看，行政性垄断广泛存在，既导致不公平竞争，也抑制市场活力，增加了社会公共服务成本；从体制方面看，政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，集裁判员与运动员于一身，制约了政府职能向公共服务转型的进程；从改革的实践来看，现在改革正处于全面深化的阶段，要解决诸如金融体制改革、财税管理体制改革、收入分配体制改革、国有垄断行业改革等难题，都离不开政府行政管理体制改革。行政管理体制改革既连接社会体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节。所以我认为，把政府行政管理体制改革作为下一个重点，就可以把社会体制改革、政治体制改革，把全面深化改革带动起来。

        一、行政管理体制改革的主要挑战

        当前我国经济社会发展同人口、资源、环境压力的矛盾越来越突出，而制约经济发展方式转变的一个关键因素就是行政管理体制改革滞后。

        一是从资源配置来看，生产要素市场还很不完善，市场机制还不能充分发挥作用。突出问题是，土地、能源、资本等要素市场发育滞后，价格形成机制过多的受到行政干预。土地作为最重要的生产要素之一，大部分掌握在政府手中。在当前的政绩考核制度和征地制度下，土地成为政府的主要财政收入来源和招商引资的手段，往往是一届政府就把几十年的土地都批出去了，结果就是鼓励企业扩张规模，大量土地利用效率很低，浪费严重。此外，水、煤、电、油等能源的价格形成机制不健全。获取矿产资源开采权的成本很低，也使得价格和成本严重脱离，这种扭曲的价格机制不能反映我国资源稀缺情况，造成了使用中的大量浪费。

        二是从市场主体看，政府过多地直接干预经济活动。由于历史原因，我国的企业投资自主权还没有真正落实，其主要问题是：政府投资决策的机制不规范，政府投资责任追究制度不健全，决策者不对决策后果负责。在当前的考核体制下，造成了政府追求政绩，政府官员忙于招商引资上项目的现象，并且由于官员任期较短，投资往往集中在短期见效的项目上，甚至不惜引入对当地环境造成严重污染的项目。而真正需要政府关注的教育、医疗、农业等领域，却投入不足。这使得我国投资率居高不下，并且投资结构扭曲，导致资源配置的低效率。

        三是从财税体制看，目前的制度安排不利于经济发展方式转变。现行的分税制，出于对本地财政收入、就业的考虑，地方政府会容忍甚至鼓励一些高污染的项目。比如，我国钢铁生产能力严重过剩，但要淘汰落后生产能力难度和阻力很大，因为要触动地方利益，影响地方政府的政绩、税收和就业。再比如，煤炭资源税和资源补偿费未与矿井动用的资源储量挂钩，不利于激励生产企业珍惜和节约资源，甚至在一定程度上纵容了资源的浪费。此外，相当一部分煤炭生产企业占有的资源储量，是在矿业权制度确立之前无偿获得的。这些因素使得矿产开采企业实际上对资源无偿或近乎无偿的占用，结果就是造成了开采中浪费严重，而且容易产生暴发户和腐败现象。

        四是从改革历程看，我国经济发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身，而是政府决策与政府的转型。要推进投资体制改革和政府职能转变，消除政府扩张投资的冲动，增强其提供公共服务功能。在当前的干部考核体制和财税体制下，地方政府的行为更趋向于追逐任期内的政绩特别是经济增长指标，很少考虑下一届政府的事情，难以从根本上解决投资率过高问题。根本的办法要靠改革，把政府职能转到以提供公共服务为主的道路上来，创造有利于经济发展方式转变的制度环境。广东省委书记汪洋最近提出，要把转变经济增长方式作为经济工作的“头号工程”，要把自主创新作为转变经济发展方式的核心推动力。企业是自主创新的最佳主角，政府要当好自主创新的“导演”，尽心尽力地解决“主角”演出所需的“灯光”、“舞美”等条件，以技术创新为重点推动发展模式转变。政府要提供有序的市场、对技术产权的有效保护、获得可行承诺的经济政策、更加透明开放的产业政策与信息等公共产品，如果政府不明确政府的公共职能，企业就缺乏转变经济发展方式的条件。

        二、建设服务型法治政府要创新三个理念

        加快行政管理体制改革，就是要把过去管制型的政府转变为服务型的政府，把过去无限的政府转变为有限的政府和法治型的政府。怎样建设服务型、法治型的政府呢？根据我的体会，必须创新三个理念。

        第一个理念，是政府是创造环境的主体，企业和老百姓是创造财富的主体。过去对这两个主体的认识有点错位了。我一直在注意浙江的现象，做了一些调查研究。浙江是一个人多地少、国家投入少、资源少的省份。那么现在为什么它的经济发展走在全国前列？为什么人均富裕程度在全国首位？为什么社会很稳定？一个重要原因是，让老百姓作为创造财富的主体，这样才有内在的动力，才有活力。如果大家都靠国家，都让国家来创造财富，然后由国家再来分配给大家，这样的体制是缺乏活力的。

        第二个理念，是“非禁即可”的理念，凡是法律不禁止的就是大家都可以干的，这个理念非常重要。过去的理念是什么呢？凡是企业要做什么事情，老百姓要做什么事情，都要经过政府审批才能干，不批准你就不能干。这种理念缺乏创新空间，例如你要搞技术创新，但如果审批的人不懂技术，那就不是鼓励创新而是抑制创新。

        第三个理念，是依法行政的理念，就是政府只能做法律规定的事情，法律不规定的事情政府就不能做。政府不能有随意性，法律不规定的政府不能干，政府活动要限制在法律范围内。这样，政府的行为受到法律的约束，建设有限政府就有可能。