2010年4月18日，由中国行政体制改革研究会联合中国机构编制管理研究会和中国行政管理学会，在国家行政学院举办了首届中国行政改革论坛，主题为“科学发展与行政改革”。国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长马凯作了重要讲话。国家行政学院常务副院长魏礼群、副院长何家成、周文彰，中央机构编制委员会办公室副主任黄文平、王峰，国务院法制办副主任袁曙宏、国务院发展研究中心副主任侯云春、中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林、北京大学政府管理学院教授周志忍、清华大学公共管理学院常务副院长薛澜、中国人民大学公共管理学院院长董克用、国家行政学院政治学教研部教授刘峰、公共管理教研部教授汪玉凯等出席论坛。论坛收到论文150多篇，概括起来主要观点如下：

        一、本届政府在行政改革方面取得的成就

        与会专家回顾了本届政府组成以来在行政体制改革方面采取的一系列重要举措，充分肯定了改革取得的成就。大家认为，按照党的十七大和十七届二中全会对行政体制改革作出的战略部署，本届政府加大改革力度，致力于推进服务型政府和法治政府建设，取得了显著成绩。一是按照科学发展观的要求，大力转变行政理念，以人为本、施政为民的理念日益深入人心、见于实践；二是政府职能转变取得重要进展，市场配置资源的基础性作用进一步增强，特别是社会管理和公共服务职能得到明显加强；三是按照精简统一效能的原则推进机构改革，政府组织结构逐步优化，特别是在探索实行职能有机统一的大部门体制方面取得实质性成果；四是事业单位改革取得重要进展。举办主体和投入方式逐步多元化，人事和分配制度改革积极推进，部分从事生产经营的事业单位实行了改企转制，事业单位的布局结构得到进一步调整和优化；四是进一步完善决策机制，规范决策程序，政府科学民主决策水平不断提高。如《医药卫生体制改革近期重点实施方案》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制订，广泛征求和吸收了专家和公众的意见，受到社会各界的普遍好评；五是转变和创新政府管理方式。特别是很多中央部委和一些地方政府向社会公开财政预算，在建设公开透明政府方面迈出了重要步伐；六是依法行政稳步推进，对政府部门和人员的监督制约力度加大，政府责任得到强化。

        与会专家认为，尤其值得称道的是，面对国际金融危机的严重冲击，本届政府不仅没有放慢行政体制改革的步伐，反而把危机作为推进行政体制改革的契机，适时推出了一系列重大改革举措，提高了政府的行政能力和公信力，为应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展提供了有力的体制保障。

        二、行政体制改革面临的突出问题

        与会专家在充分肯定我国行政体制改革取得显著成绩的同时，也深入分析了行政体制改革面临的问题。大家认为，我国目前的行政管理体制从总体上看基本适应经济社会发展的要求，但是仍然存在一些不相适应的方面，有些问题还相当突出，成为实现科学发展、转变发展方式的重大制约因素。

        第一，政府职能转变不到位。一方面，政府仍然管了不少不该管也管不好的事，对微观经济运行干预仍然过多，行政审批事项仍然过多。一些地方政府片面理解“以经济建设为中心”，不是把政府职能向为经济和社会发展创造良好环境转变，而是自己充当经济建设的主体，代替企业招商引资，直接干预企业投资和生产经营活动，人为干预市场，抑制和扭曲市场机制的作用。政企分开、政资分开，特别是政事分开还没有解决。另一方面，政府的市场监管、社会管理和公共服务这三方面的职能还比较薄弱。

        第二，行政层级体系和权责关系不顺。表现为：一是中央和地方关系以及地方政府之间关系还没有完全理顺，各级政府的财权事权不对称，权责脱节，一些地方和领域出现权力上收、责任下放的现象，有的地方各自为政、地方保护主义比较严重；二是同级政府不同部门之间职责交叉、责任不清的问题仍然存在，多头管理和无人负责的现象时有发生；三是垂直管理部门和基层政府之间权责不统一，如市场管理的职权大多属于垂直管理部门，但一旦出现问题，又要求当地政府“守土有责”，必须承担责任。

        第三，政府人员结构和财政支出结构不合理。政府人员结构不合理主要表现为三个方面：一是中央政府职能部门的人员偏少。我国政府规模自上而下呈现出典型的金字塔式结构，由于实行的是单一制政体，中央政府承担着较多的职能，但即使与一些联邦制国家相比，我国中央政府职能部门的人员也偏少；二是在所有政府人员中，直接提供公共服务的人员偏少；三是在一些地方和部门，存在“官多兵少”、“官”“兵”比例失调的现象。

        财政支出结构的不合理表现为：经济建设支出较大，政府行政管理支出比例较高，而公共服务方面的支出比例偏低。

        第四，行政管理的科学化民主化水平还比较低。表现为：一是从行政决策、执行到监督，行政权力运行和管理行为实施还缺乏科学合理的程序，缺乏精心设计的管理流程。公共产品的生产和公共服务的提供，缺乏科学的标准；二是很多地方和部门采用的管理方式和手段比较落后，不能适应经济社会发展和科技进步的要求；三是行政管理过程中专家和公众的参与范围有限、参与程度较低、参与过程不规范，即使是行政管理系统内部的民主化水平也有待提高。

        第五，对行政权力和人员的监督制约机制不完善。一是相关法律制度不健全，例如我国至今没有《行政程序法》，导致对一些行政权力和人员的监督制约无法可依；二是虽然已经制定了法律制度，但因为规定不够详细具体，或者制度不配套，有关监督制约机制难以真正发挥作用；三是缺乏科学可行的监督制约办法和手段，例如，我们还没有一套公认比较合理的行政机关和人员绩效考核评价体系。

        第六，事业单位改革相对滞后。一是政事不分。事业单位隶属于政府部门，政事边界不清，功能定位不明，政府对事业单位管理既存在越位，又存在缺位问题。二是管办不分。政府主管部门通过举办事业单位，直接提供公益服务，并实行监督管理，既履行社会管理职责，又履行出资人职责，造成管办职责不明确。三是投入机制不健全。各级政府投入责任不明确，公益事业投入方式单一，地区和城乡分布不均衡，同时投入效益监督不够，难以保证资金使用效率。四是政府对社会力量投入公益服务的组织管理不规范。社会力量举办公益事业在税收优惠、贷款融资、职称评定等方面不能与事业单位享受同等待遇。事业单位存在的矛盾和问题，制约了公共产品与公共服务的提供，也影响了政府职能的转变。

        三、进一步深化行政体制改革的意见和建议

        与会专家认为，今后十年，我国正处在一个重要的历史时期，要加快经济发展方式的转变，加快构建和谐社会、法制社会的步伐，实现全面建设小康社会的宏伟目标，就必须通过深化改革特别是深化行政体制改革，着力破除制约科学发展、和谐发展的体制性、机制性障碍。

        在深化行政体制改革的宏观战略方面，专家们提出，要立足我国社会主义初级阶段的基本国情，深入研究中国特色社会主义行政管理体制的整体框架和基本特征，准确把握行政体制改革的特点和规律，努力按照协调推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的要求，科学制定行政改革的整体战略和长远规划，确定改革的主要内容、策略方法和战略步骤。深化行政体制改革，应坚持紧迫性和可能性相统一，全面推进和重点突破相统一，理论和实践相统一；应注意把握改革进程的阶段性，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性；应正确处理行政体制改革与其他改革的关系，努力形成各方面改革良性互动、协调推进的局面。

        在深化行政体制改革的思路和具体措施方面，专家们提出了以下意见和建议：

        第一，确立新的行政理念。经过30多年的改革开放，我国社会的公共需求结构呈现出战略性升级的基本趋势，即从私人产品短缺转变到公共产品短缺。随着这种历史性变化的出现，以人为本的公平与可持续发展成为时代主题。在这种背景下，政府应抛弃原有的思维模式和行为模式，确立新的理念。一是应确立以人为本的理念，实现由管制型政府向服务型政府转变；二是应确立公共治理的理念，实现由政府主导一切经济社会事务向政府与企业、社会协作共治转变；三是应确立科学行政的理念，善于运用科学的方法和手段提高行政科学化水平；四是应确立依法行政的理念，对于企业和公众而言，法不禁即可，而对于政府而言，则是法无据不为。

        第二，加快推进政府职能转变。一是应遵循社会主义市场经济规律，完善宏观调控体系和制度，着力提高宏观调控和管理水平，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，发挥企业作为市场主体的作用，使之能够充分行使生产经营和投资的自主权。二是应更加注重完善市场体系，加强市场监管，维护公平竞争的市场秩序，充分发挥市场机制对经济发展方式转变的推动作用。三是应强化社会管理和公共服务职能，调整财政支出结构，优化政府组织结构和人员结构，全面加强社会建设，特别是应在促进就业、卫生、教育、社保、住房等方面加大工作力度，完善制度机制。在这方面尤其要加快推进事业单位改革的步伐，理顺政府与事业单位的关系，通过政府与社会的协作加强社会管理、改善公共服务。四是应强化社会财富和收入分配的调节职能，通过体制改革和强有力的政策手段，调整社会财富分配结构，缩小居民收入差距。有专家建议，“十二五”时期政府应把劳动报酬占GDP的比例和居民收入占国民收入的比例提高10个百分点，着力构建民富优先的体制基础。

        第三，理顺行政层级体系和权责关系。首先，应科学、清晰地界定中央政府和地方政府的职能与责任，并通过法律固定下来。应健全中央和地方财力与事权相匹配以及权责统一的体制，特别是要调整和完善现行的分税制度。其次，应科学界定和明确省以下地方不同层级政府职能与权责关系，避免地方政府职能“上下一般粗”，充分发挥各级政府的积极性。再次，应总结近几年来一些地方探索省直管县（市）的改革经验，积极稳妥推进行政层级改革，争取有所突破。同时，认真研究中央和省级政府一些部门实行垂直管理的体制，及时解决存在的问题。有专家建议，属于中央专管事务，如社会保障，可实行垂直管理；而工商、质检、卫生等属于各级政府都有的职能，宜改为分级管理。 

        第四，推行行政绩效管理和行政问责制度。一是应加快建立体现科学发展观要求的综合评价体系，把经济增长质量和效益、资源节约和环境保护、精神文明和生态文明建设、社会管理和公共服务、民生改善、民主法治、公平正义、综合竞争力等指标作为行政绩效考核的重要内容，加强和改进对各级政府和领导干部的政绩考核。二是应积极推进行政绩效管理制度建设。把人民群众满意不满意作为评判政绩的重要标准，保障人民群众参与行政绩效考核。三是应健全和严格执行行政问责制度，对那些违背科学发展要求、造成严重后果的，应切实追究行政责任。

        第五，创新行政管理方式。应运用市场机制、社会力量，利用现代科学技术，创新管理手段，优化管理流程，提高行政管理的成效。应把刚性管理与柔性管理结合起来，更加注重以人为本的柔性管理；把直接管理与间接管理结合起来，更加注重运用经济手段和服务手段实施间接管理；把政府治理与社会治理结合起来，更加注重公民参与的社会治理。应完善和推进政务公开制度，大力建设“阳光政府”，保障公众对公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权，创造条件让人民群众更好地了解政府、监督政府。当前，特别是应建立和完善财政预算公开制度，提高公共财政的透明度，在不涉及国家安全和机密的情况下，把公共资金的来源、分配、管理、使用、审计等情况置于群众和社会监督之下。

        第六，加强对行政权力和人员的监督制约。这是关系到政府公信力和社会稳定的一项紧迫任务。应进一步加强行政立法和行政程序制度建设，择机制定《行政程序法》，依法科学规范行政权力和行政行为。应严格规范行政执法，加强执法监督和检查，坚决克服行政执法中的违法违规现象。应继续全面推进依法行政，强化对一切行政行为的法律监督，使各级政府部门和人员自觉依法办事，确保推进科学发展的各项任务和举措得到有效执行。