中国行政体制改革研究会秘书处

2011年7月10日，中国行政体制改革研究会在国家行政学院主办了第二届中国行政改革论坛。本届论坛的主题为“十二五：转变经济发展方式与行政体制改革”。国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长马凯出席论坛并作了重要讲话。来自中央有关部委、部分省市的党政领导干部，国内相关学术机构的知名学者，企业和社会各届的有关人士，共260余人参加了论坛。与会人员围绕论坛主题，就“十二五”时期我国深化行政体制改革、促进经济发展方式转变所面临的主要问题和任务，进行了充分交流和深入研讨，提出了一些重要观点和意见。

一、加快转变经济发展方式必须深化行政体制改革

与会人员认为，党中央一直十分重视转变经济发展方式问题。早在1995年9月党的十四届五中全会就明确指出，要实行经济增长方式从粗放型向集约型的根本转变，党的十五大、十六大对转变经济增长方式作出了重要部署，党的十七大进一步提出加快转变经济发展方式，促进经济增长实现“三大转变”，“十二五”规划明确提出，今后五年各项工作要以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，对转变发展方式提出了新的更高要求。多年来，我国在转变经济发展方式方面做了大量工作，不断取得新进展，为经济总量和发展水平的大幅跃升，发挥了重要作用。但从总体上看，发展方式的转变缓慢，与解决我国发展进程中突出矛盾的要求还不相适应，与有效参与国际经济合作、提高我国竞争力的要求不相适应，与实现科学发展的要求不相适应。随着国内外环境发生深刻变化，经济发展方式存在的问题越来越突出。集中表现为：一是投资与消费关系严重失衡，投资结构和消费结构也很不合理；二是经营方式粗放的局面没有得到根本改变，投入多、消耗大、成本高，能源资源和环境代价过大，科技创新对经济增长的贡献低；三是区域和城乡发展不协调，收入分配差距持续扩大；四是社会建设明显滞后、许多与民生密切相关的问题相当突出。这些问题使我国经济社会发展积聚着越来越大的风险和隐患。如不加快转变发展方式，着力解决发展方式存在的突出问题，搞得不好，就有可能落入“中等收入国家陷阱”，来之不易的改革发展成果也会付诸东流。这是我们必须坚决加以避免的。

有些专家指出，我国经济发展方式存在的问题有多方面的原因，既与我国经济发展所处的阶段性矛盾以及国际发展环境的变化有关，也与传统的发展理念束缚有关，但从根本上看，是体制机制仍存在诸多缺陷所致。因此，加快转变发展方式，既需要转变发展观念和发展思路，更需要深化体制改革，尤其需要推进行政体制的改革。因为发展方式和行政体制二者相互作用、相互影响，转变发展方式的要求，呼唤着政府职能转变、政府结构调整、政府管理方式创新。

与会人员强调，行政体制改革的进程直接影响着发展方式转变的进程，经济发展方式能否实现根本性转变，很大程度上取决于行政体制改革能否取得实质性进展。不排除行政体制机制障碍，科学发展观难以落到实处，也就谈不上加快转变发展方式。不彻底解决政企不分、政事不分、政资不分的问题，现代企业制度和现代产权制度就不能完全建立；不解决行政性垄断和地区块块分割现象，统一的、开放有序的现代市场体系就不可能真正形成；不进一步转变政府职能，社会建设和社会管理滞后的状况就难以根本扭转；不改变以行政手段为主的管理方式，就不可能建立健全有效的宏观调控体系，也难以充分发挥市场在资源配置中的基础作用，经济社会发展中的不稳定、不协调、不可持续的种种问题就会更加突出。总之，只有加快推进行政体制改革，才能更好地适应转变发展方式的要求，才能为加快转变发展方式提供强大的动力和体制保障。

二、当前行政体制存在的主要问题

与会人员回顾了改革开放以来我国行政体制改革的历程，总结了行政体制改革的成就和经验。同时，从影响和制约经济发展方式转变的角度，分析了现阶段我国行政体制存在的主要问题。

第一，政府职能转变仍不到位，越位、缺位、错位现象并存。尽管多年来中央把转变政府职能作为深化行政体制改革的核心加以推进，但由于这一任务的艰巨性和复杂性，政府职能尚未发生根本性的转变。主要表现为：一是政府仍然管了不少不该管也管不好的事，包括过多干预甚至直接参与微观经济运行，充当微观经济活动的主体，代替企业招商引资、投资决策；不合理地包办一些社会事务，直接或间接履行应由社会中介组织、民间机构承担的职能。二是政府尚未充分履行在市场监管、社会管理和公共服务方面的职能。在维护统一有序、公平竞争的市场，保障商品安全和质量，保护各市场主体权益方面；在调解处理利益矛盾和纠纷、维护社会公平正义、维持社会稳定和秩序方面；在为企业、公民提供公共服务，促进城乡之间、区域之间、群体之间公共服务均等化方面，都还存在不少薄弱环节。三是政府与企业、政府与社会组织等主体的作用发生错位，本应属政府职责范围内的事务实际上由企业或社会中介组织承担，而本该由后者承担的事务却由政府直接或间接负责，导致政府与企业和社会组织的作用倒置。

有的专家指出，正是因为政府没有正确地履行职能，导致一些地方政府唯GDP至上，片面追求经济总量，忽视改善民生和公共服务，既加剧了投资和消费比例失衡，又造成了经济社会发展失衡，严重阻碍了经济发展方式的转变。

第二，政府组织结构不尽合理，行政层级、行政机构之间权责关系不顺。主要表现为四个方面：其一，我国的行政体系自上而下共有五个层级，对于有些地区而言，层级显得偏多，管理链条过长，不利于提高行政效率和服务水平。而且各级政府之间的职能划分不清、法定化程度不足。特别是中央和地方关系没有完全理顺，影响行政体系的有效运作和行政权力的规范运行。一方面，中央和地方之间财权事权不匹配，权责脱节，在一定程度上造成地方政府片面追求经济增长，轻视公共服务和民生建设。另一方面，中央的一些政令得不到有效贯彻执行，中央的政策计划被架空。例如，有的专家指出，目前中央与地方都制订经济和社会发展计划，但两类计划追求的目标、实施的方法不同，导致全国计划落空，发展方式转变滞后。其二，同级政府的不同政府部门之间职能界定不够明晰，管理范围过宽和分工过细的问题并存。尽管近几年实行的大部门体制改革取得了一些效果，但部门之间职责交叉、责任不清的问题还没有完全解决，多头管理和无人负责的现象仍然存在。其三，行政权力运行的不同环节之间关系不顺畅，行政决策、执行和监督等环节之间既相互制约又相互协调的运行机制和政府组织结构还为完全建立起来，影响决策的科学性和公正性、执行的规范性和效率性、监督的权威性和有效性。其四，政府机构资源配置不合理，履行市场监管、社会管理、公共服务职能的部门人员规模偏小，所配置的财政资源也不足，不利于发展方式转变和以公共服务为导向的政府转型。

第三，行政管理方式与时代发展要求不相适应，行政决策、执行和监督的科学化民主化水平比较低。科学技术的飞速发展、社会结构的深刻变迁、思想观念的巨大变化，要求行政管理方式发生相应的改变，要求行政管理更加科学、更加精细、更加以人为本。尽管我国的行政管理方式已经有很大转变，但由于原有行政管理方式的惯性和管理者对既往经验的依赖，仍有不少行政管理方式与时代发展的要求不相适应。一是行政决策、执行、监督等行为的科学化水平还不够高，还没有建立一整套科学的程序、标准和规范；二是行政管理手段落后，没有充分利用现代科技成果，没有及时跟上社会发展的步伐；三是行政管理的公开性和公众参与性不够高，与人民群众的期待和要求有一定的差距。

第四，政府绩效管理制度不健全，符合科学发展要求的政绩评价、行政问责难以落实。理论和实践都证明，绩效管理是政府加强自身建设、完善自我管理的有效途径。我国很多地方和部门在政府绩效管理方面开展了形式多样的实践探索，但政府绩效管理制度还不健全。一是政府绩效管理体制还没有建立起来，绩效管理过程由谁组织、谁实施、谁参与、谁监督，绩效评估依据什么标准和指标、采用什么程序和方式，绩效评估的结果如何运用等，都没有统一的制度规定，更缺乏明确的法律依据。二是政府绩效评估指标体系的科学性、可操作性不强，现有的一些指标体系偏重于经济总量和速度，在一定程度上助长了不正确的政绩观和不科学的发展方式。三是政府绩效管理过程的开放度较低，公众参与度不高，导致绩效评估结果的公信力受到质疑，也使基于绩效评估的行政问责难以真正落实。

第五，法治政府的制度措施不完善，对行政权力、行政人员的制约和监督有待加强。近年来我国大力推进法治政府建设，并取得了重大进展，但有关制度措施还不够完善，与建设中国特色社会主义法治政府的目标尚有不小的距离。一是从政府职能的界定、行政机构的设置、行政程序的确立、行政行为的实施到行政责任的承担，还有很多方面缺乏相应法律制度。二是有些制度虽然已经制定，但由于规定不够详细具体，或者制度措施不配套，实践中难以真正付诸实施，导致流于形式，不能对行政权力、行政人员实行有力的制约和监督。例如，由于绩效评估和行政问责的制度措施不完善，一些行政违法行为得不到及时纠正，相关行政人员得不到应有的惩处。

三、进一步深化行政体制改革的主要任务

围绕贯彻“十二五”期间国家发展的主题，加快推进经济发展方式转变，与会人员探讨了进一步深化行政体制改革的思路和主要任务，提出了意见和建议。

第一，推进政府职能转变。转变政府职能依然是深化行政体制改革的核心，也是促进发展方式转变的关键。要按照党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》确定的方向，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。要按照政府、企业、市场、社会的不同功能定位，进一步科学、明晰地界定政府的职能和权限，并加快政府职能的法制化、规范化、制度化进程。一是要进一步推进政企分开、政资分开，既要继续深化行政审批制度改革，切实减少政府对微观经济活动的的直接干预，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，激发企业作为市场主体的活力，又要加强和改善宏观调控职能，充分利用法律法规、规划计划、产业政策和信息服务等多种手段，提高宏观调控水平。二是要进一步强化市场监管职能，推进市场开放和公平准入，规范市场执法，维护公平竞争的市场秩序，充分发挥市场机制对经济发展方式转变的推动作用。三是要加强社会管理职能，创新社会管理体制机制，发挥群众团体、社会组织和民间机构的作用，合理利用现代科技手段，营造良好的社会秩序和社会环境。四是要着力改善公共服务，构建与现阶段经济发展水平相适应、可持续、公平公正、惠及全民的公共服务体系，重点提高与民生密切相关的基本公共服务水平。有专家提出，要通过确定国家基本公共服务标准、建立财力保障体制机制、完善相关制度、规划以西部和农村地区为重点的战略布局、开展以公共服务为重点内容的干部考核，形成“硬约束”，促进政府公共服务职能的强化。

第二，优化政府组织结构。合理的政府组织结构是政府高效运作和行政权力有序运行的基础，也是促进发展方式转变的重要前提。优化政府组织结构涉及四个方面：一是要在有条件的地区探索减少行政层级，在总结经验的基础上积极推进省直接管理县（市）的体制，逐步建立以中央、省、市县（县级市）为主体的三级政府架构；二是坚定推进职能有机统一的大部门体制改革，要在总结近几年改革经验的基础上，围绕转变发展方式，加大机构改革和整合的力度，健全部门间协调配合机制，有效减少职责交叉、职能重叠、争权诿责的现象；三是要大力完善决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制，逐步形成由大部门决策、专门机构执行、相对独立的权威机构监督的行政权力格局和组织结构；四是要调整公共人力资源的配置，扩大承担市场监管、社会管理、公共服务职能部门的人员规模，增加直接面向服务对象的“一线”服务机构的设置和人员编制。

第三，理顺中央与地方关系。在新的历史条件下正确认识和妥善处理中央与地方的关系，对于国家的发展和治理至关重要。为充分发挥中央和地方两个积极性，针对目前中央与地方关系中存在的问题，一是要进一步合理和明确地划分中央与地方的职能和事权，中央要负责加强全国经济社会发展的宏观引导、调控和管理，减少和下方具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、法规政策和标准体系上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一；地方要确保中央政令畅通，在国家法律法规和中央方针政策框架内，负责本地区经济社会发展的统筹协调，维护市场运行秩序和社会和谐稳定，提供公共服务；要建立中央与地方公共事务分工体制，并加以法定化。针对中央和地方两级规划并存且中央计划往往被地方计划架空的问题，要制定一部《计划法》，明确中央和地方计划的权限和内容。二是要根据职能和事权的划分，在中央与地方之间分配资源。要围绕转变发展方式，进一步改革和完善财政收支制度和财政转移支付制度，健全财力与事权相匹配的体制，把保持中央财政调控能力与扩大地方财政能力有机结合起来，以做到财权和事权的统一。三是在扩大地方权力的同时，要加大中央的行政监察力度。

第四，创新政府管理方式。科学、适用的管理方式是高水平行政管理的必要条件，也是实现发展方式转变的必然要求。为更好地适应当代社会对政府管理的要求，必须大力推进政府管理方式创新。要积极借鉴使用被实践证明行之有效的先进管理理念和管理工具，简化和规范管理程序，调整和优化管理流程；要充分发挥市场机制、社会力量的作用，创新管理手段；要继续加强电子政务建设，善于运用互联网等现代科学技术成果，提高管理效率和水平；要把直接管理和间接管理结合起来，更加重视运用舆论引导、经济激励、技术服务等间接管理方式；要大力推进政务公开，提高政府管理的透明度和公众参与度，特别是要进一步完善政府财政预决算和财政收支公开制度，把土地收入和“三公”支出等广受公众关注的财政收支情况向社会公开。

第五，完善政府绩效管理制度。建立科学的政府绩效管理制度是推动发展方式转变的一个重要切入点。一是要围绕加快转变发展方式，制定相应的政府绩效评估标准和指标体系，切实把经济增长的质量和效益，节约能源资源和保护环境，保障和改善民生，加强就业、社会保障、教育、卫生等公共服务作为政府绩效评估的重要内容。二是合理使用绩效评估的结果，强化政府绩效管理的激励和约束功能。三是要增强政府绩效管理的开放性，进一步提高政府绩效评估过程的透明度和公众参与度。四是要在总结各地各部门已有实践探索的基础上，借鉴国际经验，结合我国国情，构建和逐步完善具有我国特色的政府绩效管理体制，并加强相关立法工作，为政府绩效管理提供法律保障。

第六，深入推进法治政府建设。建设法治政府对转变发展方式具有重要的引导、规范、促进和保障作用。一是要围绕加快发展方式转变的要求健全和完善有关法律制度，重点是完善市场主体、市场竞争、财税、金融、投资、科技创新、土地资源和环境保护等市场经济体制方面的法律法规，健全收入分配、劳动就业、社会保障、医疗卫生、教育等民生和社会事业方面的法律法规。二是要加强与促进发展方式转变有关的法律法规执行力度，严格查办安全生产、资源开发、环境保护、食品药品安全等领域的违法案件，坚决查处各种违背转变发展方式要求的不法行为。三是要依法加强对行政权力和人员的制约和监督，采用各种形式，对政府财政预决算、公共资源配置、重大建设项目投资以及重大政策制定等进行约束和监督，对阻碍经济发展方式转变并造成严重后果的，要严肃追究有关人员的责任。

与会专家还认为，进一步深化行政体制改革、促进经济发展方式转变要取得更大进展，在总体上，必须处理好四个重要关系，即：一要处理好政府与市场的关系，二要处理好中央与地方的关系，三要处理好各类规划之间的关系，四要处理好行政体制改革与其他改革的关系。