全国政协委员、国家行政学院原副院长唐铁汉在第二届论坛现场发表演讲

“十二五”规划纲要明确提出，要以科学发展作为主题，以加快转变经济发展方式作为主线，特别强调把保障和改善民生作为转变经济发展方式的出发点和落脚点，要求建立健全基本公共服务体系、加快推进基本公共服务均等化。

保障和改善民生、健全基本公共服务体系是建立中国特色社会主义行政体制的重要内容，也是建设人民满意的服务型政府的客观要求。中国特色社会主义行政体制不是抽象的，而是具体的，它是由比较完善的宏观调控体系、市场监管体系、公共服务体系、社会管理体系和结构优化的行政组织体系为支撑的，因此具有更强的公共性、公正性和服务性。按照党的十七届二中全会的要求，到2020年要建立比较完善的中国特色社会主义行政体制，改革的任务依然艰巨和繁重。特别需要指出的是，公共服务体系的建立与健全，在中国特色社会主义行政体制中处于核心的位置，具有特殊重要的意义和作用。

应当看到，党的十六大以来，党中央、国务院把解决民生问题摆在重要议事日程，采取了一系列措施加强公共服务体系建设，使我国社会保障水平迅速提高，公共服务的覆盖面不断扩大。但是，由于政府公共服务职能没有完全到位，我国基本公共服务供给不足、发展失衡的矛盾仍十分突出。其主要表现是：社会建设落后于经济发展，造成经济与社会发展的不平衡；政府公共服务体制和机制不健全，不适应人民群众日益增长的社会公共需求；公共服务存在着地区差异、城乡差异、供给水平差异和国际比较差异，在基本公共服务均等化方面还存在一些亟待解决的问题。

总结历史的经验，没有硬约束，很多东西就不能落到实处。比如，我们在1993年就提出财政性教育经费支出占GDP的比重达到4%，但是多年来一直没有实现。有鉴于此，“十二五”期间，在公共服务体系建设和推进基本公共服务均等化的过程中，我们必须更加注重解决体制机制和制度层面的问题，加大约束力，要把转变经济发展方式与保障和改善民生有机结合起来，使改革发展的成果惠及全体人民。

（一）标准约束：确定国家基本公共服务标准

近年来，我们已经采取了一系列措施，对实施九年义务教育、扩大基本养老和医疗保险以及失业保险、解决贫困人口问题、就业问题等，制定了政府公共服务的最低标准，并取得了显著成效。但是，总体来看，尚未明确提出基本公共服务的标准和范围，公益性服务领域投入长期不足，历史欠帐很大；按照全面建设小康社会目标的要求，还缺乏科学的界定、长远的规划和配套的措施。没有标准就没有约束，也就无法进行有效的监督和考核。因此，需要从我国的基本国情出发，进一步制定基本公共服务的标准并纳入法治化轨道。当前，健全基本公共服务体系，需要强化政府提供基本公共服务的责任，明确基本公共服务的范围、标准，建立评价指标体系。特别需要研究制定和完善一些重要领域的公共服务标准，如城乡公共设施建设标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共文化标准、公共安全标准、住房保障标准、公共事业和环境保护标准等，以便公共服务主体按照标准提供公共服务。

（二）财力约束：建立保障基本公共服务的财政体制和机制

在现行管理体制下，我国财政支出中只有公共财政支出可以统筹用于保障和改善民生，而我国用于统筹安排的公共财政占财政总支出的比重明显偏低。

据世界银行统计，2002年，高收入国家公共教育支出占GDP的比重平均为5.5％，公共卫生保健支出占GDP的比重平均为6.6％，社会保障支出占GDP的比重普遍在25％以上。2003年，高收入国家用于补贴、赠款以及其他社会福利的中央政府支出占中央政府总支出的60%。发达国家由于经济实力强，在公共服务方面可以投入的资金多，这一点我们是不好攀比的。但是，与中低等收入的国家相比，我们也有相当的差距。由此可见，建立财政投入长效保障机制是实现基本公共服务均等化的根本保证。所谓建立长效保障机制，就是要努力做到“两个提高”，即提高公共服务支出占全部财政支出的比重，提高公共服务支出占GDP的比重。

——关于公共教育支出占GDP的比重。从长远看，与实现全面建设小康社会目标相适应，应力争到2020年，将我国公共教育支出占GDP的比重提高到4.8%左右（相当于上世纪90年代中等收入国家和世界平均水平），国务院提出到2012年达到4%，再经过8年的努力，是有可能实现4.8%的目标的。

——关于公共医疗卫生支出占GDP的比重。《2010年我国卫生事业发展统计公报》显示，我国卫生支出的总费用占GDP的比重2009年达到了5.15%，但其中社会卫生支出占35.1%。个人卫生支出占37.5%，政府卫生支出只占27.5%，长期以来政府卫生支出占GDP的比重没有超过2%，这一状况必须从根本上改变。从实际出发，我国公共医疗卫生支出占GDP的比重应争取在”十二五”末期提高到3%左右，到2020年或再长一点时间提高到5%左右（低于目前世界平均水平）。

——关于社会保障支出占GDP的比重。目前我国社会保障全口径支出占GDP的比重为6%左右，而从世界范围看，多数国家的社会保障支出占GDP的比重都在10%以上，一些发达国家这一指标大都在25%以上，相比之下明显偏低。因此，应加快健全社会保障体系，力争在“十二五”末期达到10%左右；到2020年提高到15%左右。

当前，一要合理划分中央和地方的事权与财权，落实中央和地方各自的公共服务职能，明确各级政府的支出责任；二要优化财政支出结构，合理确定财政收支和使用方向；三要逐步建立以公共服务均等化转移支付为主体的财政转移支付体系，大幅度提高均等化转移支付所占的比重，从群众最需要、最迫切的方面入手，着力解决教育、卫生、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等基本公共服务领域需求。

（三）制度约束：完善公共服务的制度和模式

我国是发展中国家，人口众多，又在经济尚不发达的条件下提前进入了老龄社会，因而，我们要根据中国国情，努力形成适合我国特点的公共服务制度和模式。

一是创新公共服务制度。全面建设小康社会要求实现公共服务的制度化，要求政府提供基于宪法权利的、公平的、制度性的、可发展性的公共服务。公共服务制度包括义务教育制度、社会保障与社会福利制度、公共医疗卫生制度、科技补贴制度、公共基础设施建设制度、公共收入与公共支出制度、公共服务参与制度、社会合作制度等内容。我们要通过制度创新，使公共服务更具有强制性、规范性和稳定性，逐步缩小城乡、区域之间基本公共服务差距。

二是创新公共服务模式。我国公共服务不能完全照搬西方发达国家的模式，必须从我国的国情出发，要按照公平公正的原则和广覆盖、保基本、多层次、可持续方针的要求，加快公共服务体系建设，建立惠及全民的中国特色公共服务模式。这种公共服务模式包括公共服务支出模式、公共服务消费模式、公共服务增长模式等。

三是创新公共服务供给方式。当前我国公共产品与公共服务供给不足的一个重要原因是政府唱独角戏，没有建立起有效的供给机制。因此，应该改革基本公共服务提供方式，建立政府主导、社会参与、协调合作、高效灵活的多元化的公共服务供给机制和市场参与机制，推动提供主体和提供方式多样化。要加快推进事业单位分类改革，充分发挥公益类事业单位提供公共服务主力军的作用；要鼓励和引导社会力量以多种方式参与和兴办公共服务项目，鼓励和引导社会资本参与公共服务供给；要改进公共服务提供方式，推进非基本公共服务市场化改革，在一些领域实行特许经营、购买服务等，合理引入竞争机制，努力提高服务效率和服务质量。

（四）战略布局约束：把提高西部地区和农村的基本公共服务均等化水平作为重点和着力点

虽然通过实施西部大开发战略使西部地区发生了巨大变化，但是总体来看，西部地区发展仍然滞后，西部地区的生活条件和基本公共服务与沿海发达地区相比差距较大。同时，我国长期形成的二元经济结构造成城乡之间在公共服务领域的差距非常明显。例如，城乡教育发展失衡，农村义务教育在师资、教学设施等方面薄弱；城乡医疗卫生资源配置上差距过大，农村人口占全国人口近70%，而公共卫生资源仅占全国总量的30%左右，农村人口的医疗保险覆盖率也远远落后于城市； 城乡社会保障差距大，目前城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的社会保障体系基本形成，而农村还处于起步阶段，与城市相比，农村人口的社会保障水平低、覆盖面窄。

因此，“十二五”期间，要把推进基本公共服务均等化的重点和着力点放到西部地区、放到农村，并采取特殊的措施和优惠政策。

（五）责任约束：把建立健全基本公共服务体系的成效作为领导干部的政绩考核内容

我们讲深化行政体制改革要以转变政府职能为核心，但是从本质上说，公共服务职能是政府职能的核心，公共服务职能不到位，经济调节、市场监管和社会管理三项职能也很难到位。我们讲政府转型，最根本的是使政府成为公共服务型政府，能够提供优质的公共产品和公共服务，以适应人民日益增长的物质文化需求。应该看到，我们一些政府及政府部门仍然片面追求GDP的增长，习惯于用行政手段代替市场主体行为，重增长轻质量和效益、重发展轻民生、重管制轻服务的现象还非常普遍。长期以来，我们考核干部往往重经济指标而不重视民生指标，这个问题至今也没有解决好。因此，必须树立正确的政绩观，坚持以科学发展、和谐发展来评价和考核干部，并且把绩效评估与行政问责紧密结合起来。在“十二五”期间，应加强对保障和改善民生问题的监督和检查，更加注重推进基本公共服务均等化，把这一内容纳入考核领导班子和领导干部政绩的范围和提拔任免的重要依据，好的表彰，差的问责。