非常高兴参加第二届中国行政改革论坛。借此机会，对目前指导我国经济工作的转变经济发展方式、促进区域协调发展两个重要方针的内涵，谈谈个人的意见。

一、关于加快转变经济发展方式

以加快转变经济发展方式为主线，不仅对于我们继续抓住和用好战略机遇期，保持经济持续快速发展，如期实现全面建设小康社会目标具有重大现实意义，而且对于深化行政管理体制改革，明确改革的方向和重点具有重要指导意义。

但是，在目前的发展阶段下，转变经济发展方式的内涵和重点任务是什么，也就是转什么，还需要深入研究。至少，“九五”计划提出的由粗放型转变为集约型的内涵已经无法涵盖转变经济发展方式的要求。党的十七大提出了针对性很强的“三个转变”的方向，这仍是我们转变经济发展方式的重点任务。同时，在我国经济社会发展呈现新的阶段性特征后，应该顺应环境变化，深化对加快转变经济发展方式内涵的认识，拓宽其外延。

我认为，就经济发展本身来看，最主要的转变是，从过去的主要通过扩大供给推动发展，转变为更多地通过扩大消费实现发展。

从理论上说，供给与需求的共同扩大、同步增长才有发展。没有现实需求的供给是无效供给，大于需求的供给能力属于过剩生产能力，带来资源配置的低效率。马克思经济学的扩大再生产要实现“惊险的一跳”，西方经济学的总供给与总需求均衡等理论都说明，供需平衡才有发展。

发展是硬道理，发展是第一要务，发展是解决一切问题的关键。但在实际工作中，我们一说发展，各级政府特别是地方政府，主要干什么呢？主要是招商引资，扩大投资、建设项目，也就是说是增加供给能力，扩大生产规模。过去，我们这样做是非常必要的。因为我们定义的社会主义初级阶段的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。

但是，我们眼前的现实情况却是，国内消费需求的增加赶不上生产规模的增长，人民群众日益增长的物质文化需要赶不上供给能力的快速增长，供给的总规模大于需求的总规模。2008年，我国的生产规模占全球的7.2%，而消费只占全球的4.3%，美国则分别是23.4%和26.9%。国内供给大于需求的部分形成了净出口和贸易顺差。国内的供需失衡，在经济全球化深入发展的大背景下，通过贸易顺差在全球范围内实现了均衡。但是，作为一个大国，过度地、长期依靠外部平衡实现内部平衡，经济的循环可能被打破，出现大起大落的风险很大，采取临时救助措施刺激增长，未来的代价可能很大。这次国际金融危机对我国经济的冲击及其之后采取刺激性宏观调控带来的效果已经证明了这一点。

所以，以加快转变经济发展方式为主线，首先要转变的就是这种各级政府主要通过增加供给而不注重扩大消费的推动发展的方式。实现这种转变，要求我们的政府，在推动发展的工作重点方面必须转向，要从过去的主要是招商引资、扩大投资、扩大生产、发展工业等，转向更加注重扩大就业、增加居民收入、健全公共服务、改善消费环境、发展服务业等。当然，各级政府的侧重点也应该是不一样的。

二、关于促进区域协调发展

由此而来的一个需要深入探讨和正确认识的问题是，如何认识促进区域协调发展。因为，目前各级地方政府推动发展，即扩大供给能力的一个重要出发点是促进区域协调发展，并且主要是通过增大本地区经济总量的方式来实现他们认为的区域协调发展。

我认为，我们没有说清楚什么叫区域协调发展，没有正确理解和准确把握区域发展总体战略中的“区域”是多大空间尺度的“区域”。以东中西和东北地区为空间单元的区域发展总体战略，若缩小尺度，以省（自治区、直辖市）为空间单元，有些事情就错了。比如，我们要求缩小东中西和东北四大板块之间GDP总量的差距是可以的，但若缩小空间尺度，把区域发展总体战略里的“区域”变成省（自治区、直辖市），有些事就错了。我们能缩小广东与西藏GDP总量的差距吗？十年前，实施西部大开发战略的2000年，广东GDP是西藏的82倍，而今的2009年，已经变成了89.5倍。若把区域发展总体战略的“区域”再缩小空间尺度，把“区域”变成县（市）的空间单元，那么，绝大多数的事就错了。一个县的范围如何实现工业化、城市化呢？要求2680个县级行政区同时、同步地达到全国同样的工业化、城市化水平，是永远做不到的，也是违背规律的。若把区域发展总体战略的“区域”再缩小空间尺度，缩小到以乡镇为空间单元，可能所有事情都错了。不幸的是，我们很多地区、很多市县，还是按照这样的错误逻辑在“发展”。

所以，我们应该区分一定尺度空间单元的主体功能，也就是主体功能区。好的战略若不落实到具体空间，真理可能就会变成谬误。每个行政区、每级行政区，既要发展经济、增加就业、创造税收，又要发展农业、增强农业生产能力、保护耕地，还要保护生态，提供生态产品，是不可能的，也做不好。一个行政区，特别是在县这种较小空间单元的行政区，既要让它发展经济，又要守住耕地保住粮食产能，还要保护好生态环境。结果必然是从全国来看的盲目开发、过度开发、无序开发、分散开发，必然出现生态受损、环境污染、耕地锐减以及地区间收入水平、公共服务水平差距较大等问题。

我国区域发展不协调的问题，主要不是地区之间经济总量的不平衡，也不是地区之间经济增长速度的不平衡，而是地区之间城乡居民收入的差距过大，地区之间公共服务和基础设施的水平差距过大。2009年城镇居民人均可支配收入最高的地区是最低地区的2.4倍，农村居民人均纯收入最高的地区是最低地区的4.2倍，收入最高的前五个地区是最低收入的后五个地区的3.15倍。人均公共财政支出最高地区是最低地区的5倍多，这意味着不同地区之间的公务员、教师、医生、科研人员，即同一岗位不同地区之间的收入差距很大，教育、医疗、社会保障等公共服务以及供电、供水、供气、供热和道路等基础设施的差距很大。

公共服务、基础设施、居民收入等方面的地区差距，仅靠壮大落后地区经济规模这一条途径是无法解决的。发展是解决收入差距过大的基础或关键，但发展不会自然而然地解决地区间居民收入和公共服务差距大的问题。因为形成这种差距，不仅仅是经济发展不足带来的，还有自然条件差异大等客观因素的制约，而且主要是财税体制、收入分配制度、城乡区域之间人口无法自由流动等方面的体制改革不到位造成的。我们千万不要简单地把体制因素带来的问题说成是发展不足带来的。

促进区域协调发展，缩小地区间居民收入、公共服务和基础设施等方面的差距，要多管齐下，采取发展经济、有序转移人口、加大转移支付、改革体制机制四个方面的措施。一是支持特殊地区的经济发展，尽可能地“壮大分母”，主要是西部地区，特别是西藏、新疆和其他民族地区，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等。但国家支持的重点要放在解决上述特殊地区更好地保障和改善民生方面，而不是不顾自然规律和经济规律的盲目开发。二是促进人口有序转移到经济相对发达、就业岗位和收入相对高的地区，即“减少分子”。经济在一国的少数区域布局、就业主要在这些地区创造、人口在这些地区集中居住，这是经济发展的规律，是不可抗拒的。我们已经放开了劳动力的流动，但还不允许非劳动人口随其家庭劳动人口在就业地居住。这一体制障碍是带来地区之间居民收入差距大的重要原因，必须下决心尽快改革。三是加大均衡性财政转移支付的力度。农产品主产区、生态功能区，单纯靠自身的努力是无法缩小与其他地区居民的收入差距和公共服务差距的。这是因为用于生产稻谷的耕地、用于放牧的草原、用于涵养水源的湿地以及其他提供农产品和生态产品的自然资源，在一代人手中是得不到应有价值的。一亩生产稻谷的耕地，在当代的市场评价可能只有不到十万元，但是如果不被占用，几代、几十代年年生产玉米，其价值有多大呢，远不是当代市场所能评价反映的。所以，我们要从保护中华民族世世代代永续发展的战略高度来考虑对这些地区的转移支付。财政转移支付，不仅是对居住在当地的当代人的“补偿”，更是保护中华民族世世代代生存发展的家园。四是加快推进收入分配制度、财税体制、城乡二元体制等方面的改革。如果我们把地区之间公务员工资差距大、教师工资差距大等问题的原因归结为地区之间的经济发展水平差距大，那我们将永远解决不了收入差距大的问题，也是在回避体制方面的矛盾和工作方面的问题。发展是改革的基础，只有做大蛋糕，才能分好蛋糕。但也要认识到，发展不能替代改革，做大蛋糕不能替代分好蛋糕。改革是发展的动力，更是解决问题的关键。