行政体制改革上联政治体制改革，下联经济、社会、文化、法制等各项改革，在中国改革中具有重要地位，同时又更具复杂性，推进难度大。财税体制改革是行政体制改革的重要组成部分，具有特殊的地位。财政是政权的根基，是政府运行的支撑、宏观调控的主力、收入分配的中枢。财税改革比较具体、比较实，可成为行政体制改革的先行者和突破口。

回顾中国30年的改革历程，财税改革是宏观经济体制改革中最系统最成功的之一。1993-1994年进行的财税改革是全面的、深刻的，它建立了适应中国特色社会主义市场经济的财税体制框架（以后又有些补充和完善），对于中国的经济发展、改革开放发挥了重要的、积极的、全面的促进作用。时至今日已经十八年了，国际和国内各方面情况发生了许多重要变化，形成了中国对新一轮财税体制改革的客观要求。现在需要对1993-1994年财税改革进行深入全面的评价，针对现实中的突出问题，提出新一轮财税体制改革的大思路，制订总体方案，争取在新政府换届之后的一到两年内推出，大约应该在2014年。

财税改革的基本背景和目标。现在财政和经济的关联更直接、更广泛，经济方面有几个突出的问题是需要关注和重点解决的。经济发展方式转变很艰难、很缓慢，经济结构失衡，国民收入分配结构失衡，资源环境失态，经济秩序失范，政府管制在相当范围和程度上失当。针对这些背景和目标，提点几条具体的建议：

第一，要搞清政府和市场的关系，对政府的功能、作用、组织结构、方式方法进行再认识。

改革开放30年，一直在认识政府应该做什么，市场应该做什么，模式大体是什么样。我1996年从财政部调到辽宁省政府，2002年回京到开发银行，跟政府打交道很多，我出去6年回来感觉政府有变化，到2012年，我发现政府在继续地变。整个社会浮躁，政府也变得浮躁，变化很大。现在党政机关的处一层业务骨干，主体就是30多岁的人，他们大多是“三门”（家门、校门、机关门）干部，他们许多人对上世纪八、九十年代的改革开放、发展经济这一段历史很不了解。那些管银行事务的政府官员，许多都忘记或不曾记得政府和企业是什么关系，政府对银行、企业改管什么、怎么管、管多细。

自2005年起，我与委内瑞拉做国际合作业务，至今已放贷200多亿美元和700亿人民币，帮他们建设了150多个项目，已有100多亿美元贷款正常回收了，委每年向我供油2300万吨，在谈的业务还有近百亿美元，开行提出在委建立代表处，政府部门就是不批。这纯属企业经营事务，对方国欢迎，为何中国政府部门不批呢？你要批它干什么？所以对政府的作用，对政府和市场、企业的关系，要再认识。我特别欣赏诺贝尔奖的获得者、美国经济学家斯蒂格利茨关于政府与市场关系的观点，即：不要认为市场是万能的，所以政府对市场要有适当的干预；也不要认为政府就一定比市场和企业高明，所以政府对市场不能过度、不当地干预。对这一基本关系，现在许多政府干部搞不清楚。中央在2009年决定，从2010年开始，逐步停止从大学生中直招公务员，分三年到位，一年减1/3，三年减完，应该是到2012全部从社会招聘，这是一项提高公务员整体素质重要举措。现在政府部门的处级干部，主体是文革后出生的，大多是独生子，他们从小到大生活优裕，大量接触网络世界信息。但不大知道中国基层的实际是什么样，不知道社会的管理机制应当怎么运转。他们掌了权，政府的工作偏差就多了。因此，对政府的作用、方法需要再认识、再定位，这是十分重要的。特别是其中一些核心的东西，如减少审批，增加服务，减少干预，增加引导，微观经济要放开，宏观调节要适度，行政手段少用，经济杠杆要稳用…你不能有能力调节就老调，一会儿向上调一会儿又向下调,如母猪补贴政策：猪肉缺了，市场有信号，猪肉价格就上去了；猪肉价格上去了，就有人去买母猪崽，等母猪长大了，怀孕繁殖小猪，到小猪长大能宰了…总共周期约是三年时间。即三年后猪会多，肉价就会下来了。而政府研究和报批调节措施时间周期是半年到一年，这样等政府补贴母猪政策出台，会在市场调节作用之上起了重合叠加的作用，即三年后的猪会成倍增加，价格会成倍下跌。这就像物理学中的共振效应，会人为加大肉价的波动幅度，形成恶性循环。政府不要去替代市场，不是什么都需要政府调节，只有在少数市场失灵的情况下，才需要政府的调节。而且调控的时机和力度要适当，动作要稳定，不能过频、多变。经济的调控效力不能超过10%至20%，因为大型经济体的正常变动就是百分之几至十几，你不能加力到20%、30%甚至是50%，那会让整个机体出现紊乱。我国2009年信贷规模比上年增长50%，一下子就上去了，很多银行都是100%，这是抽疯，能叫调控吗？

政府应该多用心去建设市场和管理的根本制度和机制，少管经济末端的表层运行，表层运行是结果，如有问题就应该动它的根，动了根上面就变了，不要在表层上调节，治标不治本。就跟西医一样，发高烧了不管什么原因就吃退烧药，身子凉了病未好，应该多学中医，治本为主。我举点例子，不要投钢铁，可以修地铁；别补车轱辘，可以建桥路；别直补母猪，多鼓励发展养猪大户。多发布市场信息，多建冷冻库、市场肉价低了就收，肉价高了就投放，进行调节。最后，如确有需要，也不要补前端生产环节，而去补末端消费环节，这样不会与市场调节重叠、共振，去补贴大学生食堂、低保户等最弱势的消费者，这几招就足够了，所有的基本消费品短缺就是这几招。信息引导，发展大户，建立大库，补助末端。巴西没有小户养猪，都是万头猪场。大户猪场，专业能力强，研究市场透，适应市场能力强。而个户农民应对市场能力弱，一跌价，就杀猪。

第二，研究政府层级和责权划分。中国现在是五级政府，我们要不要继续维持五级？要不要相应的五级硬财政？我们要不要向四级、甚至三级政府走？或者是三级半，或者是硬三级加两个半级：省是一层，地市这一层是从属于省的，就是0.5，即半层，过去的专员公署--这样省是1+0.5；县是1，然后再配0.5层的乡。在我们一个大国，中华民族几千年文明的积淀，我们应该回答得了这个问题。我们的历史我们自己很清楚，各个朝代是怎么处理的。我们也很清楚那些大国，美国、俄罗斯、英国、法国、德国，特别是那些联邦制的国家他们是怎么走过来的？他们的历史、现状，他们有什么经验、教训？组一个班子，用一两年时间足够了，深入调研，分析比较，拿出意见、建议，这是一个重要的行政体制改革方向。几级政府--而且政府硬了以后，财政不一定硬，他可以跟着硬，也可以灵活一点，特别在过渡期。现在财政在搞直管县，就把地市绕开了。还有什么职能是硬的呢？就是干部人事，县班子的人由省委任还是市委任，首先动的就是财和人这两条线。

第三，改进完善分税制财政体制。我认为应是一个重点课题。要改进完善分税制财政体制，淡化税收返还挂钩系数法，要优化转移支付制度，减少专项转移支付，扩大一般转移支付；要减少中央实质性转移支付的经手量。现在大量的财政收入集中上去了，中央在一次分配的时候集中上来了60%多，实际最后自己用的钱是20%，有40%返还和转移支付给地方了。这也要重点研究，这么大的比重先上后下，产生一批权利和利益，是否可以将一部分直接留给地方。或者用公开透明的转移支付方式，直接在地方间转移。

第四，调整税制结构和税收政策。要按照总体减负，结构优化，兼顾国家、企业、个人三者利益，兼顾中央与地方利益，兼顾公平与效率等原则，调整改进税收制度。一是改革简化间接税（流转税），加快推进营业税转增值税改革，降低间接税在税收总量中的比重，降低低收入者的税收负担。二是提高直接税占比，在上述双降的前提下，提高企业所得税和个人所得税占比，扩大个人所得税覆盖面，稳定中等收入者的税负，适度提高高收入者的税负，积极创造技术条件，根本改革个人所得税制度，在实现基本生活费以家庭为单位进行扣除的基础上，实行国民普遍纳税，以及综合与单项相结合的个税制度。降低股票市场的交易（印花）税，恢复征收股票转让所得税，调整改进财产性和资本性收入税。三是扩大地方税并适当下放地方税权。在对所有居民基本住房免税的基础上，全面推行房产税，扩大、推行资源税和环境税。逐步使房产税和资源税分别成为东部和西部政府地方税的主力税种。

第五，改进、健全公共产权收入制度。认真研究经营性国有资产，国有土地，矿权，集体地权，国有企业收益的统计、处置和收益分配制度。

第六，完善预算管理制度。实现部门预算和各级预算的科学化、规范化和公开化，提高财政资金的使用效率，提高财税政策和资金调控宏观经济的水平和效率。

第七，建设强大的全国财税信息系统。信息的准确、充分、完整、及时、公开是做好财税和政府工作的，实现公平、公正、廉洁、效率的基础。要统筹规划建设全国大集中式财税信息系统，覆盖各级财税收支的全部信息及各级次间的纵向互通。建立全国家庭收入、居民住房等专业信息子系统，实现国税、地税两部门征收工作和信息系统的联合，实现财政、税收、公安、住房、社保、股市、银行等部门之间有限度、有约束、可控制的信息共享制度，建议国务院设立“金政工程”，领导和推动此项工作，拨付专项资金，用三年左右时间完成，也可起到拉动经济的作用。

第八，提升财税工作的科学性、民主化和法制化的水平。公共财政要对纳税人负责，各级预算都应公开透明，财政部门要将对国务院负责与对两会（人大、政协）负责统一起来，要在提高透明公开度的同时，改进加强对财税工作的两会监督、社会监督和舆论监督，提升各级人大、政协对财政税收制度建设、政策制定和实施的关注、参与、促进、监督的广度和深度，建立常态化、机制化的人民代表大会对财税重大制度、政策、收支事项的审议、听证、质询制度，以及政治协商会议对重大财税事项的听证、咨询、监督制度。同时进一步改进发挥社会监督、舆论监督的作用。

（刘克崮：中国行政体制改革研究会副会长，全国政协委员，国家开发银行顾问）