我国早在改革之初就提出转变政府职能，多年来特别是近年来作了许多努力，也取得了积极进展。但政府职能转变仍未到位，离社会主义市场经济要求还有相当差距。这里既有行政体制不合理、法制建设不完善的原因，也有市场发育不成熟、市场主体行为不规范的因素，同时与我国经济发展阶段、经济环境也不无关系，但很重要的方面是利益和政绩这根“指挥棒”，导致各级政府特别是地方政府经济职能过强，对微观经济活动参与和干预过多，片面追求经济规模和数量扩张，社会管理和公共服务职能弱化，严重阻碍了政府职能的转变。其深层次原因在于：

一是以间接税为主的税收体系鼓励数量扩张、粗放经营。与发达国家实行以所得税、财产税为主的直接税体系不同，我国实行的是以增值税、营业税等为主的间接税体系。间接税与企业生产规模直接相关，它的好处是有利于保持税源稳定，增加税收收入。问题是刺激经济扩张规模，鼓励争上项目，是造成经济发展方式粗放的重要原因。

二是由“分灶吃饭”沿袭而来的财政分配格局助长GDP至上、重复建设。我国现行的财政体制是由改革之初的“分灶吃饭”沿袭而来的，分税制没有从根本上改变原有的财政分配格局，中央财政税收返还是对地方既得利益的承认和照顾。这种体制有利于调动地方积极性，发展经济，增加财政收入。问题在于导致许多地方GDP挂帅，把主要精力放在经济扩张、扩大税源上，没有能够把更多的精力用于社会管理和公共服务。

三是财政转移支付力度不够，制度不完善，没有真正发挥应有的再分配功能。转移支付是进行财政再分配、调整地方收入差距、实现基本公共服务均等化的重要手段。由于我国财政转移支付制度不完善，以及客观存在的转移支付规模小、结构不合理、计算方法不科学、标准不规范、资金安排随意性大、缺乏监督等因素，使得财政转移支付没有能够起到促进地方人均可支配财力均等化、平衡各地财政分配格局的作用。

四是政府与企业存在的直接利益关系，造成政企不分、行为失范。目前，各级政府手里仍有“一大把”企业，既包括名为分级管理实为分级所有的国有企业，也包括由地方政府通过廉价土地、地方税收返还（或曰奖励）和其他优惠措施扶持起来的企业，还有一些通过上述手段拉来的企业。对于这些企业，政府实际上是“老板”、“半老板”和特殊的利益相关者，与他们存在直接的、复杂的利益关系。在这种情况下，一方面政府往往不适当地干预企业活动，另一方面企业也往往“不找市场找市长”，造成政企不分、关系扭曲、行为失范。

五是现有的利益分享机制和考核评价体系，造成地方差距过大、苦乐不均和片面追求政绩。在现行的财税体制和分配格局下，各地财力取决于当地的经济总量、产业结构和企业数量、规模、赢利能力，而各地经济和财力不仅决定了当地官员和百姓的收入以及享受的各种公共服务的水平，甚至也与官员的政绩和升迁紧密联系在一起。

这几个方面，实际上关系“钱”即政府财力的来源、分配和评价。一是钱怎么来，主要靠间接税；二是钱怎么分，在很大程度上沿袭了“分灶吃饭”的旧格局；三是钱怎么调，转移支付力度小、不规范；四是钱从哪里来，主要来自政府办、政府扶、政府引的企业；五是钱怎么看，地方财力不仅决定当地官员和百姓收入、公共服务水平，而且是政绩考核、官员升迁的重要依据。

在这样的利益和政绩指挥棒的指挥下，许多地方不能正确、全面履行政府职能，甚至发生政府职能错位和行为扭曲：一是拼命扩张经济规模，片面追求GDP，投资冲动和投资饥渴强烈；二是争上能够带来产值和税收的大项目，特别是重化工业项目和现代服务业项目，重复建设、产业雷同。据不完全统计，各地“十二五”规划中明确提出以石油化工为主导产业的省份至少有16个，将汽车作为主导产业的15个，将钢铁作为主导产业的11个，还有28个城市提出要建立国际或区域金融中心；三是热衷于招商引资，不惜以税收奖励、零地价等方式，进行底线竞争，审计署对54个县财政性资金审计调查结果显示，有53个县2008年至2011年以财政支出方式变相减免应征缴的财政性收入70.43亿元，其中2011年33.36亿元，相当于其当年一般预算收入的5.81%；四是地方保护、地区封锁，不少地方以各种手段干预本地企业特别是地方国有企业兼并重组和资源配置，在市场监管和经济纠纷裁处中，保护和偏袒本地企业，影响公平竞争和市场机制作用的正常发挥；五是降低消耗、排放标准，牺牲资源、环境，等等。不可否认，这种体制在一定阶段对于调动地方发展经济积极性、促进经济高速发展发挥了重要作用，特别是在国内外市场空间大、处于追赶型经济的发展阶段，其作用尤其明显。但随着时间的推移和发展阶段的转换，其弊端也越来越明显，是造成经济秩序失范、发展方式粗放、分配差距扩大和政府职能难以转变的深层次原因。国内外实践证明，支持一国经济在低收入阶段快速发展的体制机制，不足以支撑经济向更高阶段跨越，必须进行制度创新，才能真正实现经济增长由要素驱动型向效益驱动型、创新驱动型转变，才能成功跨越中等收入陷阱，才能有效推进经济发展方式的实质性转变和构建和谐社会。因此，必须下决心对现有的财税体制进行重大改革，调整利益分配格局，真正实现政企分开。

一要改革税收体制，提高直接税比重。加快从现有的以间接税为主的税制结构，向以所得税、财产税等为主的直接税转变，降低增值税、营业税比重，提高所得税比重，研究开征房产税、赠与税、遗产税等，扩大财产税征收范围。

二要改革财政分配体制，缩小地方收入差距。进一步完善我国的分税制财政体制，理清中央和地方之间的财权事权范围，并逐步将其法制化，提高地方公共服务的保障能力。在规范收支、统筹兼顾、通盘考虑的基础上，提高财政的协调功能，适当调整地方与中央共享税比例和税收返还比例，缩小地方由于经济发展水平而带来的收入差距。

三要改革转移支付制度，基本实现人均可支配财力均等化。加大财政转移支付力度，完善财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例。改变基数法和以户籍人口甚至财政供养人口确定转移支付标准的做法，完善因素法转移支付办法，制定科学而完善的计算公式和测算方法，全面客观地考虑各种因素确定各地的转移支付标准，既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，又要考虑公共产品和服务支出成本的差异。人均可支配财力均等化是基本公共服务均等化的前提，应合理缩小各地人均可支配财力的差距。例如，在德国，不同地区的人均可支配财政支出差距很小，财力最弱的州与最强的州人均可支配财政支出差距只有5%左右，对于推进两德合并后的经济一体化进程起到了重要作用。研究制定“财政转移支付法”，实现转移支付的规范化、法制化。借鉴澳大利亚联邦拨款委员会的经验，设立专门机构，独立确定财政转移支付标准并进行绩效评估。

四要改革国资管理体制，真正实现政企分开。要继续深化国有企业改革和国有资产管理体制改革，使国有企业成为完全意义上平等的商事主体，遵循市场规则，彻底实现去官僚化和政企分开。完善国有资产管理体制，真正实现从管企业向管资本、管产权转变，在妥善处理中央与地方利益关系的基础上，逐步改变国有资产名为分级管理实为分级所有的体制，统一行使国有资本出资人职能，为各级政府特别是地方政府转变职能创造条件。同时，清理和改变各地在扶持本地企业和招商引资中的各种不规范做法，彻底割断政府与企业之间的“脐带”，真正实现政企分开，依法规范政企关系，努力创造公平竞争的市场环境。

此外，还要进一步深化行政管理体制改革，改变对各地政绩的考核评价体系，改变评价标准特别要改变以GDP、利税和大项目论英雄的隐性评价标准，用科学发展、正确履责的指挥棒引导各级政府全面履行政府职能，管好做好政府应管应做的事。

（侯云春：国务院发展研究中心副主任）