国家行政学院公共管理教研部主任、教授 薄贵利
政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。推进国家治理现代化,必然要求要推进政府治理现代化。如果没有政府治理现代化,国家治理现代化也可能成为空中楼阁。因此,有必要准确理解政府治理现代化的科学内涵,从而有助于减少实践中的偏差。
一、政府治理现代化的科学内涵
政府治理现代化由政府治理和现代化两个词构成,首先探讨什么是现代化。现代化是18世纪以来人类文明一系列深刻的变化,包括政治、经济、社会、文化等各个领域从传统向现代的巨大转变。与此相伴随,现代化进程带来了政府治理的重大变化,推动政府由传统管制向现代治理转型。
概括说来,现代政府和传统政府主要存在以下区别。1. 现代政府是有限政府,传统政府是全能政府。2. 现代政府是合理分权政府,传统政府是高度集权政府。3. 现代政府是民主政府,传统政府是专断政府。4. 现代政府是法治政府,传统政府是人治政府。5. 现代政府是服务型政府,传统政府是管制型政府。6.现代政府是公开透明的政府,传统政府是暗箱操作的政府。7.现代政府实行法定任期制,传统政府实行职务终身制。8. 现代政府实行选举制,传统政府实行世袭制或任命制。9. 现代政府既对上负责也对下负责,传统政府只对上负责。10.现代政府要求公平公正,而传统政府必然导致官僚主义和特权现象,等等。
上述政府治理中的一系列重大变化,有一些是属于本质性的变化,尤其值得关注。一是分权治理,二是民主治理,三是科学治理,这三个方面实现了制度化、规范化和程序化就实现了政府治理的现代化。而制度化、规范化、程序化用一句话概括就是法治化。因此,政府治理现代的内涵主要包括四个方面,第一,政府治理的分权化,第二,政府治理的民主化,第三,政府治理的科学化,第四,政府治理的法治化。这里重点对前两个问题进行阐述。
二、政府治理的分权化
从现代化的历史逻辑来看,分权化是20世纪70年代以来的世界性的基本趋势。在现代化的发展进程中,权力结构大致有这样一个基本的变化轨迹:在现代化的初期,在起步阶段,由于要形成统一市场,要建立民族国家,这个时候国家权力往往都是高度集中的;当现代化进入成长期,权力开始下放,对国家权力也做了种种限制。但是在现代化的危机时期,特别是1929年世界经济大危机以及随之而来的第二次世界大战,全世界出现了中央高度集权化趋势,就连美国——号称是典型分权的国家在这个时期里权力也是高度集中的。罗斯福在当选第一任总统后在议会演讲中说,在风雨飘摇的时代,为了解决国家所面定的危机,我希望国会授予我一件能够从事一场大战斗的武器,这个武器就是权力。他说这个权力要相当于战时总统所应该拥有的权力。从美国当时的历史变化中看到,罗斯福如愿以偿,国会授予他这样一件武器——高度集中的权力。但是自20世纪70年代以来,不论是发达国家还是发展中国家都出现了普遍性的权力下放,这种趋势一直持续到现在。所以,分权化是和平发展时期一个普遍的现象,一个普遍的规律。
当前,我国各项改革一个核心的任务就是优化权力结构。调整和优化的基本路径就是由过去高度集权的管理体制转向合理分权的管理体制。过去,在高度集权体制下,权力最终集中在领导者个人手里。邓小平在1980年的讲话中讲到了毛泽东晚年的错误,如:一言堂、家长制、个人决定重大问题、个人凌驾组织之上、组织成为个人工具,等等,实际上讲的就是权力高度集中。这种体制存在着严重的弊端,特别在和平建设时期,它容易导致重大决策失误,导致官僚主义和特权现象,造成政府成本极其高昂和工作效率低下,等等。所以,这么多年改革的核心任务就是解决权力过分集中问题,途径就是构建合理分权体制。在合理分权体制下,地方有地方的自主权,中央有中央的专有权力,中央和地方有共有权力,在共有权力领域中央有立法优先权,以保障国家法治的统一。在这种权力结构中,国家领导人只是位于中央的核心,他的权力不是包揽一切。对这个问题,恩格斯在《集权和自由》一文中明确指出:“国家集权的实质并不意味着某个孤家寡人就是国家的中心,就像在专制君主政体下那样,而只意味着有一个人位于中心,就像共和国中的总统那样。就是说,别忘记这里主要的不是身居中央的个人,而是中央本身。” 企事业和社会组织都是独立的法人,不隶属于任何党政机关。在这种权力结构下,每一个权力主体都可能出现权力扩张,但是权力扩张有个底线,即不能侵犯公民权利。现代社会政治文明、政府治理文明一个非常重要的表现,就是充分尊重和保障公民权利。当前政府改革正在向这个方向推进,实事求是地来说,我们的改革任务任重道远,合理分权体制还远远没有构建起来。
分权最大的价值在于为政府治理民主化搭建宽广的平台。没有分权,治理主体就没有更多的参与机会。其次,分权可以促进政府治理科学化和高效化,有了分权才有更广泛的公民和其他主体的参与,这种治理才不至于脱离实际,才能够做到因地制宜,才能够提高效率。再次,分权是将权力装入制度笼子里,依法规范权力的基本前提。习近平总书记治国理政的一个重要思想就是要把权力装入制度笼子里。研究表明,如果没有合理分权,权力无限大,这个权力是很难把它装入制度的笼子里。比如二战结束以后,斯大林的权力如日中天,对这样的高度集中的权力,是没有办法把它装入制度笼子里的。因此,要想规范权力、约束权力,就必须对权力进行适当的、合理的分解。所以,分权的意义非常重大。对于政府治理现代化来说,合理分权是一项基础性工作。如果各级政府的基本职责权力都没有划分清楚,政府治理现代化的基础工程就没有做好,其他工作就谈不上,比如,财力与事权相匹配问题,绩效评估与行政问责问题,提高政府效能问题,等等,都谈不上。
三、政府治理的民主化
民主化也是一种世界性的趋势。20世纪70年代以来,民主体制国家在世界上占比大致是这样变化的:1974年占25%,1997年上升到66%,2002年又降到60%,之所以有这种波动,是因为民主之路不是平坦的,“郁孤台下清江水,中间多少行人泪。”到2010年,实行民主体制国家仍然占到世界国家总数的60%~63%。这说明民主化是一种世界性的大趋势。所以“青山遮不住,毕竟东流去”。与这个趋势相对应还有一组数据,就是实行专制体制国家的数量从1977年的89个,降到2011年的22个。因此,民主化是世界性的大趋势,是现代化进程中非常重要的组成部分。
民主有两种主要形式。一种形式是协商民主,协商民主是治理过程的民主,主要是治事,要把这件事情管好,吸收多元主体参与。民主另一种形式是选举民主,选举民主是治理主体的民主,它的核心在治权。没有这种民主,不能对权力进行合理的规范和有效的约束,治事也很难达到公共利益最大化。在民主治理发展中,选举的民主、治权的民主是一种更根本性的民主。对于这一问题,邓小平有两段非常重要的论述,一段论述是:我们进行社会主义现代化建设,就是要在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。另一段话就是讲普选,他说:“搞普选也要有一个逐步的过渡,要一步一步来,大陆在下个世纪,经过半个世纪以后可以进行普选。”通过研究邓小平的民主理论发现,邓小平的一系列重要理论包括这两段论述都是邓小平深思熟虑的,是他政府治理现代化理论中非常重要的组成部分。
邓小平指出“搞普选也要有一个逐步的过渡,要一步一步来”,怎样过渡?怎样一步一步来?我认为要重点解决以下几个问题。第一,顶层设计,科学规划,制定政府治理现代化的发展战略。第二,改革体制,完善法治。因为当前政府体制有一些与治理民主化是不相适应的,不改革就难以推进政府治理的民主化。当然也要完善法治,要在法治的框架内推进。第三,变革文化,重塑人格。因为没有人的现代化,政府治理现代化是不可能向前推进的。第四,先行试点,逐步扩大。推进政府治理民主化我们没有经验,就要通过试点取得经验,然后逐步推广。最后,基层启动,逐级上移。现在,我们已经在基层做了大量工作,比如村民自治。经过一段时间可以上升到乡镇自治,再经过一段时间可以上升到市县自治,上升到地方自治。对此,1987年时任全国人大常委会委员长的彭真有明确的论述,指出:“我国几千年封建社会,说不上民主,新中国成立以后,我们又曾经走过一段弯路,就是长期以来,我们自上而下的很多,自下而上的东西很少。……我看村委会是个最大的民主训练班。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村,将来就可能管好一个乡,管好一个乡以后,将来就可以管好一个县、一个省,真正地体现出我们的国家是人民当家作主。”
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