中央编译局世界发展战略研究部主任、研究员 何增科
一、什么是国家治理和国家治理体系
要理解国家治理这个概念,其实需要有国家理论、民族国家建设理论、制度主义理论、政治发展和政治现代化理论、公司治理理论等理论来源做支撑,至少有这四个方面的理论作为支撑才能很好的回答。要理解国家治理概念的含义,我想从三组概念中间来辨析国家治理。
第一组概念是治理、公司治理、国家治理。治理的概念现在介绍得很多,核心的要点是什么,治理的概念强调的是多中心、网络化、协商、合作管理,这是讲治理的概念应该包含的内容。在此基础上发展起来有公共治理、国别治理、全球治理、区域治理等概念。
第二个概念是公司治理,在治理前面加一个主语“公司治理”,它关注的点和原来公司管理不一样,公司治理关注在公司所有权和经营管理权相分离的情况下,委托人,就是股东、董事这些公司所有者作为委托人,他们对公司高管代理人的激励兼容的问题。公司治理理论既要关注公司,高管有自主权,提高公司的效率,利润最大化,同时公司治理理论还关心怎么让公司高管向公司股东负责,避免公司高管背叛股东的利益,谋取利益最大化。讲国家治理的概念,在治理前面加一个主语“国家”,其实它跟一般讲的治理有很大的区别,它避免单纯讲治理产生的去国家化、去政党化、去政府化。国家治理的概念,这是一个中国化的概念,它将国家与治理结合起来,融合了治理理论和公司治理理论的关切。
第二组概念,需要在国家统治、国家管理、国家治理这三个概念演进中把握国家治理。讲国家统治我们耳熟能详,国家是阶级统治的工具,国家作为合法的拥有暴力的工具,依靠强制性力量,或者以强制为后盾来维护公共秩序,这是国家统治。国家管理的概念强调国家怎么样能够把各种税收等等投入要素进行优化组合来提供福利服务,实现公共利益的最大化,这是国家管理的概念。今天提出国家治理的概念,它和这两个概念相比往前进了一步,它关注的是多元行动者包括政府、市场和企业、公民和社会组织的合作管理,它既要维护公共秩序,又要实现公共利益的最大化,因此它对国家统治和国家管理的概念本身在继承的基础上又有了发展。
第三组概念是国家政体与国家治理的概念。国家政体是指国家政权的类型,具体体现为国家政权按什么样的原则组织起来,以什么样的方式加以组织,这是国家政体,是一个宏观的概念。国家治理则是指无论是哪种类型的国家政权,可以在不考虑政体类型的情况之下,所有的政体都有国家治理的问题,都需要进行国家治理。各种类型的国家政权所共有的、约束公共权力、管理服务社会的规则和行为,即使在君主专制政体之下,也仍然要约束公共权力,比如说皇帝本身要从小接受一套教育,有劝谏制度等等,也有约束公共权利的制度安排。现代制度约束公共权力利另外一套做法和办法,凡是国家治理都涉及到要约束公共权力,第二个要涉及到是国家要服务社会、管理社会。国家治理的概念是一个中观的概念。从国家政体和国家治理来说是体和用的概念。
我在这三组概念辨析的基础上提出我自己对国家治理的一个定义。国家治理(State Governance),它是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内,对社会公共事务的合作管理,它的目的是增进公共利益,维护公共秩序。人们说国家治理的概念就是治国理政,统治加管理,国家治理就是这么多内容。如果是这样的话我们也有国家统治,有国家管理,为什么现在还要提出国家治理?如果一个概念对理论体系没有增加新的内容,这个概念只会昙花一现。“国家治理”的概念,它在国家理论中间增加了新的内容:
第一,它凸显了国家政权的所有者或者叫主权的拥有者与受委托的职业管理者的授权和问责关系,治国理政是国家治理的一个方面,但是国家治理的概念还有个东西,治国理政者向谁负责?为谁而治国理政?这是国家统治、国家管理的概念回答不了的。
第二,它强调的是多元行动者之间的合作管理,所有者、管理者与利益相关者。在国家治理中,市场和企业、社会组织、公民等多元行动主体都能发挥作用。因此从这个角度来讲,国家治理既包括了政府治理、政党治理,同时也包括了市场治理和社会治理。
第三,国家治理本身把增进公共利益与维护公共秩序这两个目标并重,当我们强调政府是服务型政府、服务型国家的时候,国家本身很重要的方面,国家还要维护安全和秩序,服务型国家概括不全。当你强调国家是警察国家的时候,你只强调了秩序的一面,因此国家本身实际上是维护秩序和提供社会公共服务并重。这是国家治理概念给国家理论增添的新的东西。
对国家治理体系的(State Governance System)这个概念,人们有很多定义,国家治理体系就像国家治理大厦一样,首先它要有目标,为了什么治理?国家治理的目标有三个:第一是实现这个社会可持续发展,第二是实现人民生活质量的普遍改善,第三个是实现可持续的稳定,或者叫长治久安,这是国家治理的三大目标。国家治理的核心由11根制度支柱构成,这里包括执政党、协商参与机关、民意代表机关、政府行政系统、公务员系统、司法机关、地方和基层组织、公民及其组织、市场和企业、学者记者律师等现代化职业精英群体以及国际行动者,以及约束这些行动者的规则。当然在中国讲国家治理体系,我们原来是讲共产党的一元化的领导,现在是多元一核这样格局下的共产党领导的国家治理体系,是多元行动者,但是必须有一个领导核心,多元一核的国家治理体系。这个治理体系的基础是什么呢?是围绕核心价值体系来支撑国家治理大厦,透明、参与、法治、效益、廉洁、公平善治的核心价值要内化国家治理主体中间。
国家治理体系本身不是一个静态的、死的东西,它要在运转的过程中发挥它的作用。国家治理体系运行首先是输入端,它包括公民和公民的组织本身,他的利益和意见表达,以及对政府的信任和支持。转换过程中包括了利益的综合、精英的录用、政策法律的制定、政策法律的执行与适用,国家治理的产品包括公民的自由、安全、福利、团结等国家治理的产品。产品的质量高低、质量好坏如何,应该有一个独立的评价和反馈系统,反馈系统包括政策执行效果的评价与反馈。我们讲国家治理能力,核心是国家中间各个治理主体履行各自功能的能力,比如公民的意见表达是不是理性、平和、合法,有没有合法的表达渠道等等。国家治理的能力是国家治理主体履行各自功能的能力,所以要把功能的主体了解清楚。
二、如何衡量国家治理现代化
国家治理现代化有两个向度。为什么要讲国家治理,第一个维度是一个现代的国家治理体制,应该是一个强有力的国家,实现有效治理,这是国家能力的维度。还有一个强有力的国家干什么?为谁干事?就是要有一个负责任和受法律约束的国家,给人民一个缰绳,让人民控制住政府,使政府为人民服务,而不是为官僚机构自身服务。这是民主法治的维度。
衡量国家治理现代化的标准包括这样四个方面,民主化、法治化、文明化、科学化。民主化本身就是谁来授权,谁来监督问责的问题,能不能使人民和人民的代表真正成为授权主体,特别是让人民代表大会成为监督问责的主体,这是治理民主一个重要的方面。第二是法治化,从人治走向法治,这是国家治理现代化题中应有之义。第三是文明化,与过去强调统治,赤裸裸地专政,赤裸裸地暴力相比,更多强制、压制、控制相比,它更多要强调服务,协商、合作、自治。最后是科学化,国家治理现代化的过程是一个政治与行政、政治与法律、政治与经济、咨询参谋与政治决断、国家与社会相互分离、专业分工、多元协调的机制。
国家治理及其现代化的理论贡献有两个方面,第一是国家治理理论,特别国家治理现代化理论,深化了对马克思主义国家理论的贡献。马克思主义国家理论过去主要是关注国家政体问题研究,现在要强调更多的关注国家治理研究。还有把治国理政与对国家管理者的约束结合起来加以研究,将对国家理论如何治国理政,如何约束管理者,让我们更多的关注这些方面的问题,我想这对马克思主义国家理论是一个极大的丰富,也给我们提供了新的研究视角。
第二个是深化对现代化规律的认识。讲四个现代化主要是说经济的现代化。当我们强调精神文明与文化建设的时候,我们把人的现代化、文化的现代化开始强调成为现代化一个重要组成部分,十六大以来我们强调和谐社会、科学发展,在某种意义我们认识到了社会现代化自身的重要性。当我们强调生态文明的重要性,十八大报告中把生态文明放在五位一体中间去。现在我们强调国家治理的现代化,表明我们党对政治现代化更加重视。政治现代化有两个方面,第一个是国家政体的现代化,第二个是国家治理的现代化,我们现在对国家治理的现代化特别强调。
三、国家治理理论的创新意义
为什么我们把全面深化改革总目标确定为推进国家治理体系和治理能力的现代化,道理何在?这是因为,无论是经济体制、政治体制、社会体制、文化体制、生态体制,以及执政党自身的体制,说到底都是在这些领域里的国家治理体制。经济体制是国家在经济领域的治理体制,文化体制是国家在文化领域的治理体制。我们讲全面深化改革实际上就是对各个领域的国家治理的制度体系进行一种全面改革、综合改革,因此我们把推进国家治理的现代化作为全面深化改革总目标的重要内容,可以把所有的改革统领起来,明确它的方向。
(责任编辑:杨海洋)