中央编译局文献翻译部主任,全球治理研究中心研究员 杨雪冬
一、治理危机是一个全球性问题
每个时代都有自己的治理议题,每个国家也会有各自阶段性人物。因此,皮埃尔•卡蓝默说,治理是一个永恒的问题,每个时代因社会面临的挑战不同而有必要相应地调整和改造治理的方式。治理必须回应一个社会的深层文化需求,还要回应挑战的性质和规模以及每个时代社会的技术状况。 “治理”作为一种理念在上个世纪80年代末期的勃兴和在全球范围的传播,就充分印证了这个判断。
当今世界处于深刻的变革过程中,新旧问题交织在一起,凸显出治理的重要性和改革的紧迫性。在多元主体组成的治理框架中,国家是实现良好治理的最重要主体和最主要单位,首当其冲面临着挑战,各国政府普遍遭遇了治理危机。
治理首次引起世界范围的重视,要归功于世界银行对于发展援助理念的调整。世界银行1989年发表的《南撒哈拉非洲:从危机走向可持续增长》的报告中,首次提出治理概念,用于分析和解释这一地区经济成功国家的核心概念和原因。1992年发布的《治理与发展》报告则更加系统地阐述了关于治理的看法。治理就是各种各样的政府性和非政府性组织、私人企业以及社会运动“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。” 对治理理念的采纳表明,国际社会对于发展的认识正在从单纯的经济领域、市场机制转到政治行政领域,更重视发展政策的制订和执行所需要的国内制度环境。而治理作为一种知识和行动框架,也能将正在兴起的非政府组织纳入其中。 1997年,世界银行发布了题为《变化世界中的国家》的报告,进一步强调了国家能力的重要性。
世界银行不仅将治理作为一种理念进行传播,还将其操作化,制订了评估各国治理水平的治理指标体系。在其带动下,其他重要国际组织,比如联合国开发署、经济合作与发展组织、欧盟以及一些重要的跨国非政府组织也接受了这个理念,并将其作为发展援助的指导原则。在各方面力量的推动下,治理已经成为一个热门词,并在多个学科中被热烈讨论。2014年国际政治科学大会年会的主题就是“当代治理面临的挑战”。
虽然关于治理的定义有多种, 但是比较这些适用于不同领域和对象的定义,可以发现它们对于治理有着底线性理解,即将治理视为在具体领域中,使相应主体发挥各自作用,有效解决问题的方式。联合国发展署(UNDP)的定义比较全面地阐释了治理的核心特点:“治理是指一套价值、政策和制度的系统,在这套系统中,一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间、或者个个主体内部的互动来管理其经济、政治和社会事务。它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策,以达成相互理解、取得共识和采取行动。……治理有社会、政治和经济三个维度,可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域运行”。
治理理念也受到批评和质疑。有人认为它是新自由主义的改良版本,暗藏了西方的价值诉求,并且在具体实施中忽视了许多发展国家的历史文化传统、社会发展阶段以及制度条件。 然而,这个理念在世界范围被广泛传播和接受,是一个不争的客观现实。这说明了治理理念及其衍生出来的应对方案,是对上个世纪80年代后期在全球范围出现的重大变化及其引发的治理危机的直接而全面的回应。
这些变化主要体现在三个方面:首先,治理空间的多样化。全球化的深入发展,正在改变着治理发生的空间。在资本扩张的推动下、交通和信息通讯技术的支撑下以及各国政府解除管制改革的支持下,包括人口、物质、资金、信息等在内的各种因素在全球范围加速流动,这些流动超出了地理空间的限制,不断产生和复制出多样化的社会空间,不仅产生了许多跨边界、超出单一主体控制的新的治理空间,而且为原来渐次发生的事件在同一空间中同步出现提供了可能,挑战着长期存在的治理主体与治理区域重合的治理模式。
其次,治理主体的多元化。各类行为体数量的增多,自主性的增强,冲击着由国家设定和主导的治理框架,并且在许多公共问题解决上导致集体行动难题。企业、社会组织以及个人,曾经是国家主导的治理框架中的治理对象,但是随着掌握资源的增多、自主性的提升,已经成为国家在解决许多问题上的助手,甚至合作者。它们也能通过自己的资源动员和集体行动能力,来制约国家的自主性。企业通过投资地的改变,影响着国家的财政收入和就业情况,社会组织通过价值宣传、社会动员,可以影响甚至改变政府的具体决定。而个人“已经开始了一场技艺革命。” 个人利用交通通讯技术创新,特别是互联网对个人和社会组织的赋权挑战着国家对于信息的垄断权和管理权,放大和增强这些长期处于国家权力阴影下的个人和群体的影响。 更为重要的是,相对于管辖权局限在领土范围内的政府来说,企业、社会组织和个人具有了跨边界流动的能力,也能对政府产生更复杂多样的制约。
第三,治理问题的复杂化和风险化。大量新型治理问题不断出现,超出了单一治理主体的应对能力。金融动荡、粮食短缺、能源紧张、环境污染、气候变化、非法移民、跨境犯罪、恐怖活动、传染疾病、产品安全、认同政治等新问题不断产生,具有涉及领域广泛、跨国性、不确定性、转化性、动态性等特点,其解决和应对已经超出了某个国家或者国际组织独立应对的能力。对于各国政府来说,在全球化的推动下,这些问题存在着国内问题国际化和国际问题国内化的双重转化。对于每个国家来说,越来越多的国内问题是能够找到国际因素的,而众多国际问题的解决也有赖于各国之间的合作。另外,许多问题也是作为全球风险存在的。这些潜在风险一旦转变为现实威胁,不仅会影响到发生地人群的生存和发展,也会扩散到更大的地域和人群,甚至威胁到全人类的安全。
二、国家是治理改革核心
国家是既有治理结构的制度核心,因此也成为了各类治理问题的聚焦点。所谓的治理危机,很大程度上是国家主导的治理体系面临的危机。尽管各国由于国情的不同而遭遇的危机种类和陷入危机的程度不同,但是由于各国联系的加深以及全球问题的出现,危机的“蝴蝶效应”日益明显。一些重大危机到来后,几乎没有哪个国家能够幸免,而那些制度不完善的发展中国家往往更加脆弱,不仅会成为危机的滥觞地,也会蒙受巨大损失。但是,2008年全球金融危机是从被认为制度完善成熟的美国首先爆发,然后蔓延到欧洲,最后将许多西方发达国家卷入其中,并且影响至今。库普钱认为,目前西方世界出现了治理危机,西方治理模式进入了明显的无效期。原因有三个:一是全球化已经使这些国家的许多传统政策工具失灵;二是西方国家民众要求政策解决的许多问题都需要一定程度的国际合作;三是国内社会公众情绪低落并且分裂严重,无法形成有效的公众参与,社会竞争以及制度制衡。
国家主导的治理体系面临着三个层次的危机:首先是国家治理能力的局限性。国家能力的有限性是客观事实,但是在国家应该发挥更大作用的问题上,国家能力的不足会延误问题的应对和解决。一类是跨国界,乃至全球性问题。处理这类问题需要国家具有国际合作意愿并有达成意愿的合作机制;第二类是需要集中大量资源,采取大规模集体行动给予应对的问题。处理这些问题要求国家拥有雄厚的财政实力和社会号召力;第三类是涉及多个主体,尤其是其他主体能够抗衡国家权力,甚至发挥主导作用的问题。处理这类问题要求国家与其他主体之间有对话与合作的平台,国家能够说服或者强制其他主体采取共同的,尤其是具有长远眼光行动。显然,许多国家在面对这三类问题时,常常缺乏足够的资源、有效的协调机制以及应有的合作文化习惯。福山认为,2008年全球金融危机之后,西方国家,尤其是美国出现了政治衰颓趋势,由于受到国内利益集团的干扰、制度之间的相互制约,许多关系到未来以及更多公众利益的重大决策无法做出,形成了一种“否决体制”(vetocracy)。
其次是国家治理技术的单一化。国家合法垄断着暴力和财政收入,并且各国在长期的发展过程中,构建出一套有历史文化和制度机制支撑的治理手段和技术。国家治理技术的单一化是相对于治理主体的多样化和治理问题的流动性而言的,依托属地管辖、部门负责的科层制治理方式就会出现“有组织的不负责任”的问题 ,虽然在形式上每个政府部门和各级政府都有明确的责任范围,但是一旦出现难以明确责任的问题,就容易相互推诿。更重要的是,面对社会主体需求的多样化,国家作为治理秩序的提供者回应常常滞后并且缺乏灵活性,并且缺乏将多样化需求进行整合,形成共识的有效机制。从世界范围来看,一个国家掌握的治理手段和技术的丰富性往往与该国的发展水平呈正相关关系,因此发展中国家在面对诸多新的治理问题,除了缺乏资源外,在治理技术和手段上也是捉襟见肘。发达国家也不例外,常常面对许多问题手足无措。在应对2008年爆发的全球金融危机时,包括美国在内的国家借用久违的国家干预手段,《纽约时报》不得不调侃地说,我们都是“社会主义者”。罗德里克形象地说,现在出现了民族国家、民众政治以及全球化的“三难选择”,只能有两个能同时共存。
第三是国家在治理过程中的合法地位受到削弱。国家是治理过程中唯一的公共权威,其他治理主体的合法地位往往来自国家的授权或者同意,而国家的合法性又来自社会公众对其的认同。然而,调查显示,在许多国家,尤其是包括美国在内的发达国家,社会公众对政府的信任度呈下降的趋势。收入差距的普遍性扩大 、社会公众权利意识和自组织能力的增强、多样化政治认同的出现等变化,一方面凸显了国家在解决问题上的失效,另一方面扩散了社会上的民粹主义和怀疑国家的情绪,从而加剧了国家权威性的弱化。在前苏联国家中出现的“颜色革命”,在中东地区出现的“茉莉花革命”,在欧美等国出现的“占领华尔街运动”、各种骚乱以及最近在台湾地区、泰国出现的政治动荡,都显示出国家或者政府的权威受到了严峻挑战。
为了应对治理危机,从上个世纪80年代以来,世界各国纷纷开始改革政府,鼓励治理创新。政府创新成为世界性潮流,联合国为此还成立了全球政府创新论坛,为各国交流经验,形成共识提供平台。卡马克在本世纪初的一篇文章中,分析了80年代以来世界各国20年的改革实践,总结了低成本政府、优质政府、专业政府、电子政府、较少管制的政府、廉洁和透明的政府等六个基本特征。 在她看来,政府改革的核心是如何认识政府与私人部门、公民的关系以及他们各自承担的使命和责任。换句话说,国家与社会、市场之间如何形成适当的关系,是各国乃至全球层面建构有效治理结构的核心问题。而国家又是这个结构中的核心主体。正如福山所说,20世纪政治的一个非常鲜明的特征就是对国家职能和作用的争论。而后“911”时代全球政治的首要问题不是谈论这种争论,而是如何重建国家的职能和作用。因为无论对于单个社会还是国际社会而言,国家的衰亡并不是通向理想国而是灾难的前兆。
三、增加中国国家治理改革的全球向度
就中国而言,经过30多年的改革开放,中国与世界的关系发生了历史性转变,因此要更加主动站在国际大局与国内大局相互联系的高度审视中国和世界发展问题,创造性地思考和制定中国的发展战略。十八届三中全会围绕国家治理现代化提出了一系列重大命题,其中就包括“以开放促改革”,在构建开放型经济新体制的过程中,将经济全球化带来的变化转变为制度改革和完善的动力。
国家治理治理现代化必须认真面对两大关系的变化:一种是国家与国内社会关系从国家包揽一切向共同发挥作用的转变,另一种是国家与国际社会从隔离对抗向相互依赖、复杂互动的转变。这两个关系的转变几乎是同步进行,相互促进的,也使中国的国家治理现代化进程始终是开放的,面向世界的。
经济全球化、社会信息化推动的全球联系交往的扩大,已经成为了中国推进国家治理现代化的基本时代背景,也是构建国家与国内社会,国家与国际社会新型关系过程中的内在要素,因此必须认真对待全球化带来的国家治理新问题。。
首先,由于全球化力量的介入,国内社会关系更加复杂化。市场经济的发展带来了社会的多元化,而包括人口、物质、资金、信息等在内的各类资源的跨国,乃至全球流动,又为多元化的社会增添了国际化因素,使得一些社会群体比其他群体更能把握住全球化产生的新优势,享受到全球化带来的好处。这些具有跨国界流动,或者动员资源能力的群体,相应地就会更容易摆脱受领土边界限制的国家权力的管制。这样,全球化在加速收入差距拉大的同时,也改变了社会内部的平衡关系,超出了国家权力的干预能力。
其次,国内问题的国际化,限制了国家权力的自主行使。国内问题的国际化一般有两种形式。一种是问题产生了国际影响,多发生在国家处理国内社会关系时,引起了国际社会的关注,甚至批评;另一种是问题涉及到周边乃至更多的国家,多表现为意外事件,灾难或者资源的分配。不论原有问题多么简单,一旦国际化,就增加了解决的复杂性,也会超出了国家主权独立行使的范围。而如果处理不得当,也会影响到国家在国内外的形象。
再次,跨国问题、全球问题的不断增多以及国际社会对于中国承担更多国际责任要求的增强,正在改变着国内责任与国际责任之间的均衡关系。尽管中国一直强调世界上最大发展中国家的身份,但是中国的快速发展以及综合实力和影响的提升,使得中国也是许多跨国问题、全球问题的涉及者,乃至制造者和推动者,成为国际社会的关注对象。这是一个不断突出的现实。因此,国家必然要承担更多的国际责任。承担责任,就意味着把更大比例的国家财富用于国际社会,这反过来会影响到国内利益分配,并引起在国际问题优先性上国家与国内社会公众之间的矛盾。这样,在承担国际责任的过程中,就形成了国内与国际两个层次的两类矛盾,国际问题也实现了国内化。在国内,矛盾的焦点是是否应该承担责任,在国际上,则是应该承担多大的责任。
第四,国家认知与社会认知的错位,对于国家在治理过程中的角色提出了新要求。改革开放以来,国家依靠丰富的统治资源和文化传统,一直充当着社会认知的塑造者和引导者,既保证了国家的决策和政策能够在社会公众中得到最大程度的认可,大大减少了执行的成本,也提升了国家与社会在国际事务中判断与行动的一致性。但是随着市场经济的发展和对外联系的扩大深化,社会正在形成更为独立而多元的认知,一些社会群体也在一些问题上成为议程的设定者,在某些领域中成为新理念的创造者,这大大限制了国家的主导地位。无疑,市场和开放是消解国家中心地位的巨大力量。在这些变化的影响下,国家与社会在许多问题上的判断和认知都出现的分歧,甚至一些长期形成的共识、标准也被打破。随着代际的更替,新生代群体会更倾向于从水平比较,而非历史比较的角度来看待国家行为。面对经常提出疑问的社会群体,国家必须说服多于强制,协调多于命令,以自我改变来适应社会的变化。
更有效地应对这些问题,关键是在客观分析国内社会和国际社会发展变化情况的前提下,科学地推进国家治理能力的现代化。
首先,要充分认识国内社会和国际社会的客观变化,逐步改变国家主导一切、包揽一切的思维模式和行为模式。国家治理的现代化的根本目标不仅仅是推动政府、执政党的现代化,更是实现社会以及每个个体的现代化,因此要继续深化改革,在推动国家与社会、政府与企业、政府与社会组织分开的同时,积极构建彼此之间功能互补、职责分担、共同合作的新型关系,新的发展条件下更有效地发挥国家、社会、个人新的合力,为国家治理的有效持续运行提供坚实的基础。
其次,要坚定地按照民主法治协商的精神推动国家制度的现代化。在中国快速变革的过程中,要清楚地认识到国家在治理体系构建中的核心地位,并通过民主法制建设,提供国家治理的制度化规范化水平,通过多层次多维度的民主协商,有效地发挥国家在代表、协调社会多元主体利益、诉求的作用,提高各级党政机构的公信力,保持国家的凝聚力、向心力。
再次,要不断保持和提高国家治理体系的开放性。国内社会与国际社会的紧密互动,是国家治理所处的基本环境,必须面对的基本关系,这种互动带来了开放的国内社会和密切联系的国际社会,导致了国内、国际问题的相互转化。因此,国家治理体系既要为应对这些问题更加动员国内国际各种资源,也要认真对待国内和国际两个层面上不断出现的非传统责任。
最后,要不断提高国家治理的能力。观念的力量最终要体现为能力的提高。国家治理的能力不单单是国家单方控制和管理能力,更是在社会利益多元化条件下协调各治理主体共同合作的能力;不仅是国家自身的能力,更是所有治理主体进行自我管理和参与相应领域治理的能力。因此,不仅要提高各级党政机关的能力,还要注重推动社会治理,尤其要探索如何使各主体形成最大的合力。
(责任编辑:杨海洋)