国家行政学院政治学教研部教授 褚松燕
从制度化角度看国家治理体系现代化有助于动态地思考中国的政治发展。目前中国的经济总量是世界第二,这不仅意味着经济国力的提升,而且意味着中国复兴的重要起点。这不禁让人想起第二次世界大战之后,美国政府立足全球范围内的力量变化所推出的重大举措,既支持本国学界研究前苏联,又支持学界研究新独立的发展中国家,由此在社会科学界产生了很多理论,比如现代化理论和政治发展理论等,用以配合其国家战略。十八届三中全会专门将全面深化改革的总目标定为“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,其核心要义就是在新起点上凸显制度化的重要意义。
需要注意的是,中国语境中的“治理”与西方产生出来的“治理”概念事实上是有不同的。我们在说国家治理体系现代化的时候,是从国家构建角度去谈的,更多强调的是国家层面的治国理政。而西方所提出的“少一些政府,多一些治理”更多地是在器物层面。美国等发达国家所面临的治理危机,以及中国所面临的国家复兴,其共同点反映在理论上就在于国家理论如何再次复兴,就是如何在当今的信息技术、后工业化、以及人的流动性、跨界问题等复合风险环境中,如何去重新发现国家在其中的作用。这也是国家治理体系现代化超越工业化时代的现代化的关键所在。
1992年,邓小平在南方谈话中就曾经提到过,“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化。”
邓小平作为国家的领导,他从国家发展的战略层面去做出这一论断,而中国的实践也说明,到目前为止,中国也仍然是处于一种制度化的进程当中。西方民主理论学者在研究中国转型的时候,更多关注的是以西方的民主化、民主道路的导向之下中国怎么样实现政治转型,也做出过相关的时间点预测,如布鲁斯、戴蒙德等。
中国已经深深卷入全球化,在发展道路和制度化进程中,不仅要看我们自己国家现在面临的情况以及未来的坚持和发展,而且还要用国际视野去看中国的治理体系现代化问题。首先一个制度化的过程是需要很长时间,这个治理现代化的过程需要很长时间,长到什么程度?我们可以先看发达国家治理体系的制度化进程。英国1640年开始资产阶级革命,到1688年光荣革命似乎是结束,但是不是这样的。除了1689年把权利法案落实下来之后,直到1928年,女性才享有了普选权。换言之尽管到1928年的时候,英国政府权力的产生方式相对已经成熟,但是治国理政的主体才拓展到全体成年公民。美国也是这样,1775年开始独立战争到后来的南北战争解决黑奴问题,但事实上黑人一直到1964年的民权法案之后,才真正地享有了完整意义上的选举权。而女性享有普选权在美国也是1920年的事。我们也会看到法国的大革命1789年开始,到一种持续的共和国的理念深入到法国人民的心中,这个过程是81年,但是法国赋予女性普选权是1948年。日本1868年的明治维新到1946年4月国会选举,这个国会选举是基于1945年麦克阿瑟之后给他们设计的《宪法》,这个国家用的78年,而在这个里面日本女性享有普选权也是1945年的时候事情。同时,尽管亨廷顿认为“现代性孕育着稳定,而现代化过程充满了动荡”,但2008年以来,发达国家确实面临着一系列的治理危机,由此也促使英美学者开始思考是不是社会基础发生了重大变化。
这些发达国家的国家治理体系制度化的经验首先是国家主权完整、独立,其次,其权力来源正当性得到了认同,而且这个认同已经推向了全世界,就是基于人民主权的社会契约论,再次,国家治理体系的开放性是通过向性别平等开放、族群平等开放、阶层在自由表达和选票的平等上的开放,这是一个过程。在这个过程当中还有一个方面,就是权利行使的可监督性和可视性,其中就涉及到权力制衡,还有公民权利扩张基础之上的国家所提供的各种保障措施。
在第二次世界大战之后一些新独立国家,国家治理体系制度化的经验尤为值得我们去注意,比如我们的近邻韩国、印尼、泰国和台湾地区,一开始都想采取效仿西方的民主,政治体系全部开放,社会流动是完全地放开。但激情消散了之后,社会开始陷入混乱,发展陷入停滞,各种矛盾就突出了,于是就出现了军人干政,而这个过程基本上是15年左右。军人干政就形成了威权政体之后,国家治理体系高度浓缩,就是政治权力相对说高度集中,并不开放,但是在这个时候市场开始开放,这样一个经济高速发展,资源相对集中,冲突被压到一定的程度。但是我们知道经济发展的记过是社会的利益机构发生了变化,社会心理发生了变化,这个时候整个社会的开放程度也使人们的比较心理发挥出优势,从而使得精英集团开始分裂,进而实现一种新的整合。这个时间长期差不多在31年左右,最长的33年。这样一来,它们开始过渡到具有某些西方民主特点的政体,比如说里面涉及到国家领导人定期性的选举,但是这个选举在多大程度内,比如说它是在一个执政集团里面,还是在不同执政集团里面,这方面有一定的差异。新独立国家的国家治理体系制度化进程首先是在移植西方制度后付出了代价,然后再去找自己的路,在这里也会呈现出共同的特点,就是威权政体下经济高速发展,完成工业化,在完成工业化的同时带来社会结构和价值观的变化,这样一来就促使了国家权力开放的进程与公民权利的进程相互协调,这样才能促进稳定的制度化。我们会注意到泰国,泰国就是国家权力的开放进程和公民权利的扩展进程并不是协调发展的,所以它的制度化仍然是不稳定的,到现在也没有完成。
我国国家治理体系现代化事实上是构成我们中国政治发展长远目标当中的一个阶段,这个长远目标来看,是在全世界范围内发展出来一种超大规模国家各个领域协调发展的社会主义民主政治。按照邓小平同志的战略设想,30年内也就是2022年左右,我们完成国家治理体系现代化、治理能力现代化。这体现在两个方面,一个方面是提高执政党的执政能力,以顺应社会经济变化的要求,这主要是一个合法性的问题。另外一个方面就是提升政府的政治管理能力,动员和利用社会资源弥补社会统治的不足和缺陷。这样一来,它就要求老百姓的选择权增加,同时执政党和政府要有回应。
因此,现在中国走的国家治理体系现代化道路,它不同于发达国家曾经走过的路,也不同于第二次世界大战之后我们的近邻和巴西走过的路。因为我们现在面临的是双重张力,一个是在外部,中国国力上升,国际空间争夺加剧,在内部,我们一方面在工业化,一方面在后工业化、信息化升级,同时城镇化、老龄化等问题也出现,这些问题相叠加,使人们的参与欲望和权利主张的要求大大增加,而在这个同时,国家治理体系是否现代化,就体现出是不是能够及时地用制度来对老百姓的权利的要求和参与欲望进行制度化,放开相关的通道,使老百姓有更多进行相关选择的权利,而目前,这个紧张关系越来越明显。因此,中国治理体系现代化跟多地是个制度化的问题,尤其对于当下的中国来说,恐怕需要着重在两个方面,一个是政治整合,一个是政治参与。政治整合主要解决的是政治体系的弹性问题,政治参与主要解决的是包容性的问题。政治整合在于要凝聚共识,比如我们现在说反腐败,这是全社会都的共识,但是有这个共识之后具体怎么做,共识基础之上利益妥协,这个是一个政治参与的问题。
政治整合的情况,首先是政党整合,执政党的政治吸纳渠道是开放化的,这个是从“三个代表”提出到十六大对党章的修改,实现了社会各阶层入党的无差别化。同时我们会看到我们的市场是政府退了之后长出来的,我们研究的社会领域,包括社会组织、社区组织的这些产生和蓬勃发展是政府退出来的,但是同时还有另外一个特点,就是执政党进去,所以呈现出来社会建设中的政退党进的现象。比如我们看到非公经济等等,这里都要建立基层的党的组织,但是基层党组织怎么样发挥整合作用,目前来看各地探索情况不一样。具体怎么使党在基层、在社区、在社会组织和非公经济中发挥它的作用,目前还处于探索过程中。
对于政府整合来说,可以说我们实行公务员制度之后,公务员的招募逢进必考已经得到了广泛承认。近些年来人大代表的城乡同比选举也已经开始实施,政协委员的精英网罗的作用也是发挥得比较明显。但是我们会看到政府的这种整合,一方面受制于职业化水平不足的影响,另外一方面我们会看到强大而有活力的政府整合,它依赖于政府的响应,你对社会利益、社会要求的各种响应程度怎么样。
政治整合还受制于几个方面的问题,一个是国家治理体系当中精英共识联盟的本身,以及精英共识联盟的沟通机制的形成,目前还正在过程当中。为什么我们说知识精英的共识联盟呢?因为我们会看到政界、学界、商界、社会界,包括更广泛的演艺界等等,都需要有一个底线共识和智识流转来形成对更广泛的社会范围内共识的引领。各界精英人士目前来说相对缺乏信息共享和人力流转机制。最近这些年,学者到政府机关去挂职的现象开始出现,而且从去年以来,在党政机关工作的公务员也可以到一些科研院所去做讲席,这是一个非常好的信号。而这种联盟有利于制度化进程的加速,去弥合精英集团内部分裂的可能。但是我们现在还并没有联盟以及精英沟通机制的形成。
另外一个就是利益实现的社会分流机制还没有形成。为什么说是利益实现的社会分流机制?我们现在市场各种企业是一次分配,政府是二次分配,但是成功与否的评价机制相对来说还是比较单一,基本上是权和钱,其他方面相对来说都是去服从于权和钱,最终是服从于权。这样一来,社会评价机制的相对单一和集中化,它是不利于制度的执行和遵行的,在这个时候更多是强调职业的多样化,比如说职业资格认证的社会化,而不是由政府来掌握职业资格的认证。如果社会分流的机制没有形成的话,政治整合的力度就会下降,反而不利于社会矛盾的解决。
另外一个方面就是政治参与。主要包括首先就是既有的政治参与渠道的通常和激活,其中包括民意代表相关制度的完善,民意代表的选举,虽然是城乡同比选举了,但是这种民意代表候选人的产生到选区的划分等等,技术性的操作方面现在还比较粗糙。民意代表跟选民之间的联系机制,目前来说还没有普遍地建设起来。与选举的代表同时产生的就是非选举的民意代表意见的表达与采纳,很简单的说法就是意见领袖或者舆论的推手等等,他们在社会的很多议题的设置方面,影响力非常大,特别在一些公共事务的议程设置方面影响力非常大,呈现出来互联网带来的权力的从政府向社会的流散,它就使得公共事务议程设置的协商化成为必要,这也是为什么我们现在跟多的地方要提协商民主,但是协商首先就在于议程本身。
再有一个方面就是政治参与有序化还需要一个社会的基础,而这个社会的基础目前来看相对还是比较薄弱的,包括社区和社会组织的自治化。社区这个方面我们相关的调研显示,社区的党支部书记,再加上社区居委会的主任,往往不是社区的居民,所以这样就会形成“两张皮”,无法使社区成为一个共同体。另外一方面就是社会组织,民政部民间组织管理局的数据显示,在民政部登记的刚超过50万,当我们的人民团体全国范围内来说,组织的从全国性的到基层的超过600万,这批存量没有发挥社会基础的作用,这方面怎么去发挥才能够使人们的参与通道完全打开?也是我们说治国理政、国家治理体系现代化过程当中,我们说制度化、规范化、程序化,制度化需要去迫切解决的问题。
(责任编辑:杨海洋)