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深化行政体制改革,推进政府治理现代化

——“第五届中国行政改革论坛”观点综述

发布时间:2015-01-22 字号:[ ]

不久前,中国行政体制改革研究会以“创新政府治理,深化行政改革”为主题,举办了第五届中国行政改革论坛。来自党中央、全国人大、国务院、全国政协有关部门和部分省区市的负责同志,智库和学术机构的知名专家学者,企业和社会各届有关人士,共350多人参加了论坛。与会人员贯彻落实党的十八届三中全会精神,围绕论坛主题,就重构政府市场关系、创新行政管理方式、加快法治政府建设,全面推进政府治理体系和治理能力现代化,进行了深入研讨和交流,提出了一些有深度、有价值的观点和意见。

一、全面评估总结一年来行政体制改革的进展和成效

与会专家对过去一年多来我国行政体制改革的举措和取得的成效进行了评估总结,认为新一轮改革体现了“五个结合”,即职能转变与机构改革相结合、简政放权与强化监管服务相结合、创新政府治理与加强法治政府相结合、行政体制改革与树立行政新风相结合、深化行政审批制度改革与其他行政体制改革相结合。一年多的行政改革范围广、力度大、进展超出预期,产生了多方面积极效果,包括:使市场作用得到更大程度发挥,使企业进一步“松绑”,使社会活力得到极大激发,使地方积极性得到更好调动,也使行政权力得到有效制约。不断深化的行政体制改革为我国经济社会发展提供了动力和保障。在世界经济持续低迷、发达经济体和新兴经济体增长乏力的情况下,我国经济增速继续保持在合理区间,行政体制改革发挥了重要作用。

与会专家也指出了当前推进行政体制改革中出现的一些新情况和新问题。包括:改革力度有逐级衰减的趋势,下放权力存在放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放等现象,一些下放事权转移、承接的难度大,放管脱节,部分改革红利被中介评估机构蚕食,相关法律制度不配套等。下一步深化行政体制改革,必须重点抓好以下任务:一是抓紧研究深化行政体制改革的顶层设计,避免改革行动的盲目性、随意性和“碎片化”;二是继续推进行政审批制度改革,有区别、分步骤地下放行政审批权,同时防止一些地方把放权的数量作为新的政绩指标;三要加强对地方简政放权工作的指导、督查和评估,解决权力下放的“最后一公里”问题;四要加强政府能力建设,当前特别是要加强监管和服务能力;五要重视发挥法治作用,使政府的职责、行为、运行程序等都纳入法治化轨道;六要制定促进和规范社会组织发展的法律法规及政策措施,加快培育和规范社会组织;七要重视推进其他方面的配套改革,如适时调整和优化行政区划、加快推进政务信息化和公开化等,从而全面推进政府治理现代化。

二、加强政府治理体系“顶层设计”

专家认为,当前完善政府治理体系,首先应重视和加强顶层设计,要以问题为导向,发现问题,解决问题。一是要抓住重大问题。也就是说,要抓“牵一发而动全身”的关键问题,抓长期以来导致各种经济社会矛盾的核心问题,抓严重影响我国经济社会健康稳定发展的重大问题。唯有如此,才能纲举目张,为解决其他问题铺平道路。二是要系统地解决问题。放在经济、政治、文化、社会、生态文明等体制全面改革中,定位行政改革问题,建构与之相适应的政府治理体系。三是要多层次多方位推进改革。要从处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系等维度,全面推进政府职能转变,全面推进政府治理体系和治理能力的现代化。

三、着力形成有限有效的政府职能体系

转变政府职能是我国行政体制改革的恒久性主题。与会专家认为,当前政府职能转变应适应完善现代政府治理体系的要求,重构政府和市场关系。要适应市场功能从20年前的“基础性”作用到今天的“决定性”作用的转变,重新界定政府权责的边界。一是不能简单将限权理解为政府去功能化,而是要强调政府自己的功能从微观事务中解脱出来,集中在“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护”五方面上来。二是要打好简政放权这个“转变政府职能的当头炮”。中央和地方一方面大力取消和下放行政审批等事项,另一方面强化事中事后监管和服务能力,务求做到放中有管、活而不乱。注重通过公开机制和倒逼机制,以便民利企为目标开展政务服务,使行政审批制度改革落到实处。三是要加大对社会的放权力度。当前,我国社会组织总体发展不足、素质参差不齐、运行不够规范。为适应完善现代政府治理体系的要求,政府既要发挥培育、引导和规范社会组织的作用,又要为社会承接主体创造良好的发展环境,让政府以外的主体参与公共事务的管理。四是要重视改革实践的探索。一些地方政府以“减权、去利、市场化”为核心进行资格资质去行政化改革,把“承接主体”和“监管”两方面作为突破口进行积极探索,取得很好成效,需要认真总结这些案例。

处理好政府与市场、政府与社会的关系,还需要重视确立行政改革中的三层关系。一是“前端和后端的关系”,旧的目光常集中在行政管理的前端,增加一些窗口,创新一些服务手段,这是在行政前端增加服务性上做文章。但其后端,背后的流程、业务整合、权责是不是能够很好梳理、调整,才是关键问题。二是政府内部改革与外部全面改革的关系。这涉及改革的综合性和系统性,比如政府自身建设与法治建设、行政体制改革与经济体制改革之间互相牵制和关联,必须统筹行政改革的不同方面、行政改革与其他领域的改革。三是改革中上级和下级的关系。行政改革中有些方面出现“肠梗阻”或流于形式的现象,上面改革决心大、动作大,但下面对改革的担心多、动作小,跟进不力。或上级政府下放的一些权力被下一级政府截留,没能真正下放到位。

四、通过创新行政管理方式提升政府治理能力

第一,转变行政方式,通过“引导、激励、协商、服务、简约、法治”六个维度实现政府治理。其中,引导、协商、法治维度侧重对政府与社会进行协同共治的意愿化和法律约束性的表达。这一理念有利于调动起参与政府治理现代化的各方力量,并以规范、科学、合法的方式进行。

第二,为建设服务、责任、效能政府,要重视“三个意识”。一是清除陈腐官僚意识,坚持“老百姓的需求就是政府的工作方向”,顺应民心进行行政改革。二是强化履职尽责意识,注重责任、注重效能、注重服务。三是增强执行意识。“一分部署,九分落实”,强化监督和问责机制,使行政主体不能懈怠。

第三,完善政府绩效管理,加强绩效管理制度创新。政府绩效管理是创新政府管理方式和加强政府自身建设的重要手段。从基层公务人员为突破口探索绩效管理改革,可以促进基层管理队伍的有序流转,促进“绩效考核”向“绩效管理”转变,提高基层政府治理体系的现代化水平。同时,绩效管理要有完善的制度建设,也需要营造开放和谐的绩效文化。比如,如何利用市场化的机制、引入社会化的参与方式、怎样引入更多的协商参与和合作,以及信息化技术的使用等具体实践问题,值得进一步探索。

第四,从工商登记制度改革入手,统筹推进市场准入制度和监管制度改革,把“宽进”和“严管”作为两个重要的抓手。在转变监管理念、监管方式和构建服务载体上,进一步做好创新行政管理方式的文章。比如,以上海自贸区实验为重点,推进综合监管制度改革,其核心内容就是创新政府管理方式,减少行政审批事项,推进政府管理由注重事前审批转为注重事中、事后审批。这一综合监管制度改革的推进是一项系统工程,既需要建设大量的配套基础设施和信息平台,也需要完善的法律框架、政策支持,更需要先进的服务意识和监管手段。

第五,进一步优化政府的社会管理模式。让权责清理与流程再造相结合,最大力度推进政府职能转移,将尽可能多的公共服务事项交由有资质的社会组织、机构和企业来承担。

五、通过法治政府建设推进政府治理体系和能力现代化

政府治理体系和能力的现代化,核心和基石是法治。“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治”。推进政府治理体系和治理能力现代化,必须加快法治政府建设。

第一,以建设法治政府为依托,实现法治中国目标。需要从法律角度考察改革中的问题。较长时间以来,“政企分开”、政府和市场关系一直没有很好解决,与法治政府建设不到位有关。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中,“法治国家”是依法治国的建设目标,“法治政府”则是依法行政的建设目标。只有把行政权力关进制度的笼子里,才能做到依法行政。与会专家认为,法治政府是守法政府、权威政府、受监督的政府,它能让法治精神渗透到管理理念和管理方法之中。建设法治政府,一是从思想理念上厘清一些重要关系,比如,法治与改革、法治与民主、法治与人治的关联和差异;二是从行为上思考建设法治政府的关键,比如,克服“权大于法、言大于法、领导大于法”或“先有结论后有论证、领导作结论群众作论证”等现象,一切改革要“于法有据”;三是探求法治化标准,如具化政府权力法定的问题、解决政府行政过程、行政监督和问责以及政府自身管理的法治化。

第二,强化法治思维,固以法治定力。依法行政要求各级干部运用法治思维和法治方式开展工作,这是深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的基本路径。与会专家指出,法治思维是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式,以其理性、正义、程序、平衡等特点,能有效避免专制思维、特权思维。各级干部想问题、做决策、办事情,必须以法律为准绳,真正形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作”的局面。比法治思维更重要的是法治定力,即法治意志,这是对法治坚守的能力。各级干部带头守法,法律才有可能得到平等执行,法律精神才得以彰显。有的专家认为,对于公务员队伍而言,除了遵法、奉法,守护法律的责任重大。比如,依据《公务员法》,下级公务员被赋予了一种抗命权,在适当条件下有权进行合理合法的抵制,这是对法律的尊重和守则。

第三,注重刚柔并济,以新方针贯彻法治建设。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是社会主义法治建设的新方针。与会专家指出,这抓住了法治建设四个最重要的环节,就是立法、执法、司法、守法。虽然党和国家在多个层次对法治进行提倡和要求,但还普遍存在意识淡薄、落实不够的问题,尤其是在有法必依、严格执法、司法公正环节上还有很多不足和缺陷。当前,尤其需要发挥各级干部在遵法守法中的示范作用,让法治成为政府的治理标准和刚性约束。


(执笔人:李沛、胡仙芝、秦韵佳)

(供稿:研究部)