深圳市龙岗区区长 冯现学

党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。十八届三中全会提出“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。基层公职人员是我国公职人员队伍的主体，是基层社会治理的主力，他们直接面对群众、服务群众，既是政府机关事业单位各项政策与决定的最终执行者、诠释者，也是群众信息的接受者、反馈者。基层公职人员的工作状况直接反映了国家公务员整体队伍素质高低与否，对于增强党和政府的向心力和凝聚力具有重要作用。特别是中央出台八项规定等一系列政策后，对机构、编制和人员管理更加严格和规范，对机关辅助人员逐步缩减。在新形势下如何把握好制度规范与基层队伍的士气提升、服务提质、工作提效之间的关系，是基层管理中面临的新课题。为此，深圳市龙岗区以基层公职人员绩效管理为突破口，探索“减员、增薪、提效”的基层队伍管理模式，不断提升基层治理体系和治理能力现代化水平。

在中国改革开放的前30年，中国的城市化进程是典型的“人口红利”驱动模式，一方面，伴随着城市化进程，人口呈现爆发式的机械增长，管理难度和强度不断增加；另一方面，政府管理改革相对滞后，政府的编制是以户籍人口为基数进行配置的模式，在人口倒挂（户籍人口少、外来人口多）的形势下，政府管理范围迅速拓宽，社会管理和服务事项迅速增加，逐渐形成“小马拉大车”的管理局面。以龙岗为例，户籍人口只有40万，实际管理人口达到400万，到2020年将达到500万左右。目前，全区公务员、职员约1.5万人，而聘员人数超过3万人，这部分人员实际承担着基层管理主力军的职责，特别是在社区管理上，95%以上的工作人员都是辅助聘员。随着政府工作重心下移，各项社会管理工作都在不断深入，公共服务均等化、精细化、规范化等要求不断提高，基层公职人员特别是辅助聘员管理问题不断凸显。

龙岗区基层绩效管理改革的探索

按照深圳市公职人员管理规定，公职人员包括公务员、职员、雇员和聘用人员。基于对基层公职人员管理现状的分析判断，深圳市龙岗区以提升社区聘用人员的工作效能为切入点，按照“减员、增薪、提效”的工作思路，通过管理方法的集成创新，促使“绩效考核”向“绩效管理”转变，构建基层队伍工作效能长效激励约束机制。

（一）以“权责清单”清理为基础，转变政府职能，促进“事、权、责”相统一。长期以来，政府管理面对的最大难题是权责不清晰、权责不对等。党中央、国务院提出要列出“权力清单”，龙岗区在此基础上，提出要清理并制定“权责清单”，以此作为今年改革工作的“牛鼻子”。经过半年的精心部署，目前已经初步拿出“权责清单”（据《广州日报》等媒体报道，这是全国第一张“权责清单”），全区53个单位共梳理权责事项11714项。 龙岗区“权责清单”的最大特点：一是实现“权责清单”全覆盖。制定“权责清单”的部门除了覆盖政府各职能部门、驻区机构，党委、人大、政协部门也正在开展。特别是龙岗区率先开展社区权责清单梳理，南湾街道按照“权责法定”的原则梳理社区权责清单，梳理出权责事项45项，并按照“法无授权不可为”的原则，明确基层公职人员的岗位职责，极大地减轻了基层工作压力。二是真正做到“权责相一致”。按照“有权必有责”、“权责相一致”的理念，对每项行政权力都明确相应职责。职责精细化为“事前、事中、事后”三个阶段，避免了责任模糊化；针对每项职权职责，明确违法违规应承担的法律责任和行政责任，进一步强化部门行使权力时的责任意识，也强化了社会对责任落实的监督。三是权责清理与流程再造相结合。在清理“权责”的同时，对380个事项提出了精简优化方案，其中，精简审批事项101个，优化279个，初步压缩办理时限2016个工作日。如区卫生计生局对30项行政审批压缩了时限，压缩比例达到44.6%；市场监管分局在全市率先实现企业登记注册1小时办证。四是最大力度地推进政府职能转移。在权责清单清理的基础上，进一步厘清政府、社会和市场的责任边界，将尽可能多的公共服务事项交由有资质的社会组织、机构和企业来承担，建立政府养事不养人的社会管理运作模式。如在对主体身份限制较小的基础信息采集、数据普查、隐患排查等社会管理和劳动就业、助老服务、人民调解等公共服务领域，尽可能向社会购买服务。目前，区编办制定了龙岗区2014年政府向社会转移职能改革方案，正在编制第一批政府向社会转移职能目录，将于6月底前公布实施；区民政局出台了第一批58家具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录，第二批目录将于6月底前发布实施。

（二）以打破条块壁垒为突破口，优化基层管理资源配置，推动机构和队伍整合。按照整合优化的原则，结合基层工作实际，打破条块壁垒，挖掘队伍潜力，重新核算各单位尤其是各街道的聘员总量、使用时限，借助信息系统共享、实时更新，掌握现有聘员员额、经费、招录、备案等情况，从而对聘用人员入口严格把关，形成有效监管。为了整合力量释放冗余岗位，结合“织网工程”建设，把过去条条管理变为网格化管理，以网格为单元，整合管理力量，将全区各街道原有的综治、城管、安监、消防、执法、计生等多个部门的协管员合并为综合协管员，实现综合协管员“一员多岗，一岗多用”，统一为社区群众提供治安、计生、社会保障等服务。同时，按照“权责清单”梳理结果，细化各科室、部门的聘员定额、岗位设置和岗位职责，实现以责设岗、以岗定人。以南湾街道为例，通过整合，社区辅助聘员岗位从26类岗位调整为18类，下李朗社区改革前聘员68人，现为56人，减员12名，减少18%；康乐社区改革前聘员44人，现为34人，减员10名，减少23%。

（三）以科学的绩效考核为导向，优化管理机制，构建“公开、透明、公众参与”的绩效管理体系。龙岗区制定了《龙岗区机关事业单位辅助聘员绩效考核管理办法（试行）》“1+4”文件，按照“减员、增薪、提效”的要求，科学设计考核指标和机制，通过全过程的绩效管理，解决“干与不干一个样，干多干少一个样”的问题，做到“四结合”：一是领导评鉴与群众评议相结合。在制定考核指标过程中，上级领导和公职人员共同参与，对绩效本身达成共识，共同协商；同时引入三方参与和评价机制，通过与第三方专业机构合作，努力提升绩效考核方案的科学性。二是定性与定量相结合。考核指标的设计主要从行为态度、工作能力以及工作成效三个方面进行，既要考虑考核评价的事实基础，即以个人工作纪实作为定量考核依据，又要考虑尽量减轻基层部门考核工作量的问题，即以部门领导成员集体评定等级和分管领导审定作为定性考核结果。三是结果与行为相结合。在考核过程中，既看结果也看过程。在确定绩效考核方案后，直接领导对下属进行指导和监督，对发生的问题及时给予解决，并根据实际情况对绩效计划进行调整。在这一过程中，公职人员与领导者通过持续的双向沟通，共同寻找解决方案，使公职人员在绩效实施过程中得到尊重，帮助其实现自我管理和自我激励，成为公职人员努力工作的内在动力。四是平时考核与年度考核相结合。重点强化平时考核，年度考核则以平时考核结果为基础，综合年终考核人评价及部门全体工作人员测评，确定考核等级。对平时考核与年度考核等级都有相应的奖惩措施。

（四）以弹性的薪资体系创新为关键，完善激励机制，着力提升队伍士气和执行力。实施财政经费打包，在工作数量未减少、质量未降低的情况下，在积极做好整合力量的结构性减员和加强考核淘汰的自然减员工作前提下，财政核拨经费仍然按照原有员额数核拨，即减员不减经费。这部分“多”出来的财政经费，解决存量聘员的“增薪”问题，但也不是平均分配，而是根据考核结果有差别地予以分配：一是通过发放绩效考核奖金的方式实现，根据个人的绩效考核结果确定不同的增薪幅度；二是各单位根据总体经费情况，评估聘员总体“增薪”幅度，并且确定“增薪”上限；三是根据聘员增薪的情况，相应地提高聘员工作要求，加强工作考核，达到权责利的统一；四是加大奖惩力度，拉开绩效考核差距，营造多劳多得、少劳少得的工作氛围。同时，改变现行以编制为标准核定财政拨款的管理模式，以单位履行公共管理和服务的事务量为拨款标准的财政资源配置方式，改“以人定费”为“以事定费”，促使单位不再一味寻求增加编制和人员，弱化各单位与编制管理部门之间的博弈关系，逐步形成减员提效的内生控制机制。

（五）以“一专多能”的业务培训为保障，培养基层管理的复合型人才，提升队伍现代化管理能力。在“网格化”管理体制下，聘员必须承担整合前各类专项队伍的多项职责，胜任“一岗多责”。龙岗区在整合人力过程中，强化聘员岗前实训、技能普训的针对性和实用性，定期安排轮岗学习交流，实施基层岗位的技能交叉培训，将普通员工培养成一专多能的岗位多面手。特别是通过强化对基层现代管理需要的业务培训，如安全、消防、计生、计算机、会计等，提高管理人员的综合素质和管理能力。考核合格的聘员获得“一岗多能”培训合格证，作为基层公职人员提薪、晋升等必要前提。对多次考核不合格的聘员或因不符合工作要求而需逐步消化的冗余人员，做好政策解释工作，保证队伍的基本稳定。

龙岗区基层绩效管理改革的成效

深圳市龙岗区目前正以下辖的南湾街道为试点，全力推进基层绩效管理改革，取得了初步效果。

（一）稳定基层队伍，提升了基层工作人员整体素质。通过人力资源的整合，合理设置岗位，将优秀人才配置到合适岗位，做到人尽其才、才尽其用。同时，通过岗前实训、技能普训、技能考核等措施，及时发现基层人才，充分挖掘基层公职人员的智慧和潜能，强化他们的稳定感和责任心，在增薪的同时，培养他们的爱岗敬业精神，稳定基层队伍建设，提升基层公职人员整体素质。以龙岗聘员队伍的流动率为例，2013年区人资局招录聘员备案2152人，但同期办理离职备案的有873人（占40.6%）；2014年实施基层绩效管理改革以来，南湾街道办理离职备案的有42人，比去年同期减少23.6%。

（二）实现了“减员增薪”，保障了基层工作人员的利益。通过基层财政经费管理改革，改“以人定费”为“以事定费”，鼓励基层队伍以更少的人干更多的事，既以竞争机制实现了有序“减员”，又提高了基层公职人员的待遇，保障了基层公职人员的利益。南湾街道试点以来，辅助管理类聘员最低月工资为3300元左右（较原工资增加了800元）；专业技术类聘员最高月工资为4850元（较原工资增加了2350元），实现了工资翻倍；考核结果实行分级管理，分类排名，绩效考核结果分为ABCD四个等级，其中A级对应绩效奖金800元，B级对应绩效奖金500元，C级对应绩效奖金300元，D级对应绩效奖金0元，体现了绩效管理的激励功能，人员工作积极性较改革前大幅提高，提效目标初见成效。

（三）科学考核，提升了基层街道社区的服务效率。通过规范岗位设置，建立完善考核管理制度，重新明确整合后的工作职责，细化工作指标，做到定岗、定人、定责，落实考核执行及配套体系，解决了“干与不干一个样，干多干少一个样”的问题。不仅将绩效管理直接与聘员的薪资发放挂钩，通过改革，还打破了身份界限，实行竞争上岗，调动了基层工作人员的积极性，促进政府组织效率的提高。以信息采集为例，原来上门采集一名育龄妇女的全套信息资料，需要出租屋、计生等综管员多次入户采集信息，至少需要花费3个工作日；现在通过整合人力，可以在出租屋系统中直接调用并确认，仅需要一次采集信息即可。

龙岗区基层绩效管理改革的意义

深圳市龙岗区的基层绩效管理改革，实际上是在过去绩效管理探索基础上的集成创新，是基层管理各项改革同步推进的综合配套改革，是先行城市化地区在面对快速城市化管理的突出问题而采取的创新举措。这种探索的价值在于：

（一）在基层社区管理队伍绩效改革方面做了新探索。长期以来，由于体制机制问题，社区管理和服务人员长期处于相对体制的游离状态，自身的身份和待遇没有保障，而承担的社区管理和服务工作量不断加大，队伍的积极性不高，导致政府管理和服务的“最后一公里”处于松散无序状态。深圳市龙岗区的基层绩效管理改革，以社区工作人员绩效管理为突破口，进一步规范街道社区聘员管理，厘清社区工作人员职责，优化人员结构，建立聘员薪酬调整机制，有力提升了基层社区工作人员的积极性，夯实了基层管理和服务的基础。

（二）在促进基层管理队伍的有序流转，提高基层治理能力现代化水平方面做了新探索。国家治理能力现代化必须以基层特别是基层管理队伍的治理能力现代化为基础。长期以来，基层管理队伍尤其是辅助聘员的素质不高、稳定性差，制约了基层管理能力的提升。龙岗区以“减员、增薪、提效”为目标，通过制度设计，特别是通过绩效管理改革，建立科学的、以群众满意度为重要指标的绩效考核体系，并将考核结果与基层公职人员的薪酬、晋升、进退等切身利益紧密联系，引导基层工作人员在稳定的基础上有序减员，并推动在岗工作人员自觉提升自身素质，提高管理和服务水平，为提高基层管理能力现代化奠定了坚实基础。

（三）在推进基层治理综合改革，提高基层治理体系现代化水平方面做了新探索。基层绩效管理改革是一项系统的整合式改革，通过对绩效考核体系进行综合设计，变“绩效考核”为“绩效管理”，通过基层人事管理改革、绩效管理改革推进治理体系现代化。如通过推进基层权责清单的清理，厘清政府、社会、市场的责任边界，实现基层公职人员责权利统一；通过发挥市场主体活力，利用市场购买公共服务，采取服务外包方式，减少了直接服务基层工作人员，使有限的人、财、物等资源得到最优配置，提高了政府管理效能；通过系统性、整体性、协同性改革，提高绩效考核的科学性，使绩效管理改革变成基层治理改革的助推器，提升基层治理的规范化、标准化、长效化和人性化水平，筑牢政府管理和服务的“最后一公里”，夯实了基层治理体系现代化的基础。