中共江苏省徐州市委市级机关工委书记、市作风办主任 唐 健

习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调:依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中，法治政府建设是核心任务和关键环节。加快法治政府建设，最重要的一点就是要规范行政权力运行。规范行政权力运行，将权力关进制度的“笼子”，公开透明是最好的解决办法。通过让人民群众参与、监督、评判权力，使“习惯在监督的环境下工作、习惯在法制的轨道上用权”这两个“习惯”，成为行政权力运行人员的自觉遵循，最终让人民群众办事不求人。

当今行政权力运行失范的症结所在

一是行政运行人员素质不高，公仆意识、规范行政意识淡薄。一些地区、部门的领导和行政人员对依法行政与经济、社会发展之间的关系还存在模糊认识，甚至有的认为依法行政妨碍经济和社会发展，在实践中存在依法行政难以落实到位的现象。有的领导同志进行决策时，还不能把决策是否合法放在首位来考虑。有的部门领导在行政执法工作中表现出随意性较大、不按程序办事、乱用自由裁量权等问题。突出体现在部分行政执法人员对法律知识学习不够、法律素质依然偏低，尤其是基层执法单位对相关法律规定不熟悉，难以避免在执法中出现越权执法、程序违法等问题，少数“害群之马”更是滥用职权、吃拿卡要、徇私舞弊，败坏政府形象。

二是行政权力运行体制不顺，公权行使政出多门、多头管理。执法部门之间职能交叉，多头执法、多层执法问题比较突出，造成部门之间互相推诿、扯皮。媒体报道的“四顶大盖帽管不了一根豆芽菜”、居委会挂163块牌子等，都是职能交叉、多头执法的表现。各级执法部门职责划分不明确，对同一管理对象，一个执法部门有权管理，另一个执法部门也有权管理，省级部门可以管理，市、县各级执法部门也同样可以管理，造成重复执法、执法扰民。另外，经费保障体制也制约着行政执法的正常开展，有的部门尤其是一些事业单位，执法人员经费全部靠罚款、收费来解决，有的主管部门对下级下达高额上缴经费指标，搞层层分解并同拨款挂钩，造成乱执法状况的加剧。

三是行政权力运行监管不力，权无边界、自由裁量权过大。近年来，各行政执法部门普遍建立了公示制、承诺制和告知、备案、投诉、责任追究等一系列制度，但行政执法监督制度还没有完全落到实处，没有形成对行政执法行为的有效监督制约，执法随意性问题比较突出，有的部门至今没有设置法制机构或没有专业法律人员进行审核把关。行使自由裁量权不规范问题比较突出，有的案卷调查终结后，执法人员提出高限处罚建议，部门法制机构已核准，而经部门领导审核后，却均按照下限处罚，差额很大；有的案卷行政处罚决定书的内容与领导书面批准的处罚内容不一致，反映出较大的执法随意性。

四是行政权力运行地方保护、暗箱操作、部门谋利倾向严重。有的执法部门从本部门利益出发开展执法活动，为创收而罚款，为收费而许可，一些不成文的潜规则依然存在。有的部门仍将罚款收入作为单位人员开支的主要来源，并设定罚款指标，罚款返还问题也同时存在。这些直接导致了执法部门把执法职权作为生财“后盾”，借权敛钱，有利则争，无利则推；有利乱作为，无利不作为。

百姓办事“零障碍”工程：行政权力规范运行的徐州实践

为解决以上四方面问题，徐州市委、市政府自2012年初开始大力实施百姓办事“零障碍”工程，积极构建权责清晰、程序严密、运行公开、制约有效的行政权力阳光运行机制。通过对所有行政权力的清理和规范，实施行政权力事项全程公开透明运行，并对权力运行的全过程进行实时动态监控。

何谓“零障碍”？凡是非法律、法规、规章规定的必备条件，而是人为设立的导致办事难、办事慢、办事成本高的条件就是障碍，百姓办事“零障碍”工程就是要铲平这些人为设置的障碍。百姓办事“零障碍”工程遵循的原则，就是“把方便让给群众、把麻烦留给自己”，其工程目标就是实现百姓办事“三化三不”，即信息化、自动化、便民化，不排队、不跑腿、不找人。    

在工程实施之初就明确了路径。一是动员群众。进行深度有效的社会动员，充分发挥广播、电视、报纸以及网络等大众媒体的杠杆作用，撬动徐州“零障碍”工程由自我行动向社会行动转变。连续开展“金点子”大征集活动，大力推动社会参与，共征集近15万条剑指机关作风软肋的意见。在各类媒体开设“百姓点将台”、“障碍大家谈”、“清障监督岗”等栏目，让百姓发声、干部回应，有效激发良性互动。两年多来，对“零障碍”工程的电视报道达80000多分钟，各类报刊登载4000多篇，网络转载290万条。二是全程参与。决策让群众参与，过程让群众监督，结果让群众评判，全程落实群众知情权、参与权、表达权、监督权，构建群众参与成本低、对干部约束强的自我发展内生机制，以民意引导“零障碍”工程不断向前，让工程家喻户晓，让百姓共同参与，让干部感到压力。三是立体监督。立体监督包括组织监督、社会监督、群众监督。层层建立“三点一线”作风效能投诉短信平台，加强与相关网络投诉渠道的整合协调。发挥“两代表一委员”、评议员、行风监督员、督查员等作用，不间断开展多种形式的明查暗访，对服务群众的重点部门、重点环节、重点岗位及一线服务窗口进行重点监督。建立与媒体联动监督机制，切实增强监督实效。四是项目清障。把群众普遍反映强烈的相关障碍现象列为督办项目，采取“障碍立项、群众恳谈、制度先行、定点监督、刚性问责、公开验收”6个步骤，以项目化推进方式逐一解决，做到障碍不清除不放过、群众不满意不通过、长效管理机制不建立不通过。其便于操作、可以复制、系统管理的项目清障方式，为工程的持续推进积累了成功经验，提供了有益样本。

百姓办事“零障碍”工程建立了六项工作机制。一是动态评议。成立徐州市评议员协会，组建4000人的群众评议员队伍，围绕民生实事、热点行业和基层站所以及行政许可、证照办理、资金拨付、资产评估、特许经营、工程招投标、产权交易、市场准入等群众工作生活、企业经营发展所要经常面对的各种行政管理、公共服务行为，制度化开展动态社会评议，公开评议结果，反馈评议意见，督促落实整改，“整改行不行，群众评一评”。建立评议员常态化巡查机制，对群众反映强烈的作风问题和责任单位进行“点单式”动态评议。召开群众评审会，公开晾晒部门全年绩效工作计划和完成情况“成绩单”，请群众审核评议，2014年，直接参与和网上点击评议群众分别达40000人次和260多万人次。完善“两参一改”监督评议机制，在全市141家市直机关和部门全面推行“两参一改”，“面对面”听取意见，“背靠背”接受评议，让群众问的明明白白、干部说的清清楚楚、部门整改实实在在。二是公开问责。对出现《百姓办事“零障碍”工程问责暂行办法》规定情形和违反《十条禁令》的，一经发现即实行严格问责，并将问责情形、具体内容、依据条款、问责决定、被问责人表态进行公开。单位自行问责的一般在本单位公开；性质恶劣、影响较大或被市作风办直接问责的由市作风办通过媒体向社会公开。“零障碍”工程实施两年多来，先后对216起机关作风问题启动问责程序，对29家单位给予“黄橙红”预警，292名责任人受到党纪政纪处理，135人被移送司法机关追究刑事责任，一批典型案例在全市予以通报。三是全程协办。在全市所有服务机构推行全程协办制度，提供内部全程代办、外部全程导引的一站式服务模式，做到百姓的事有人办、办不好有麻烦。目前，全市2500个办事机构已设立400个协办中心、2100个协办岗位，平均每天安排近3000名协办员为群众提供全程协办服务。四是标准服务。按照“服务质量目标化、服务方式规范化、服务过程程序化、服务监督自动化”的要求，全面严格推行首问负责、一次性告知、限时办结、同岗AB角、挂牌上岗、“起立迎送”、服务质量即时评价、错时延时服务等制度，编制服务指南，实施标准化规范服务，做到以制度标准指导服务、规范服务、展示服务、检验服务，打造富有徐州特色的标准服务体系，构建百姓生活“零障碍”服务圈。五是电子监控。 “零障碍”电子监控平台已覆盖市区4095个办事服务窗口、行政服务大厅及乡镇综合服务中心，对群众从申办事项登记受理到办理结果，实现了全流程电子化监控和群众满意度即时测评，以及对协办服务流程和办事现场的双重实时监控。“零障碍”工程有了“千里眼”、“顺风耳”，政府机关的权力行使到哪里，监督的触角就延伸到哪里。六是信息技术。推进视频监控全覆盖、一把手网络服务厅、作风投诉在线受理、事项网上全流程办理、十万人评议数据库、服务质量在线评价等项目建设，以信息化、自动化、便民化为目标，拓展信息化技术平台服务功能。大力推进电子政务提速，完善两级网上政务平台，按照“网办事项”全部进入网上政务平台、“非网办事项”进入行政服务中心现场的要求，实现网上办事“部门全覆盖、事项全覆盖、流程全覆盖”。健全“零障碍”12345热线服务机制，两年来累计接电话35万个，直接办理事项28万件，派送电子工单解决群众诉求事项7万件，办结率97.2%，回访群众34万多人次，满意率达98.6%。

工程实施以来取得了显著成效，突出表现在四个方面：

一是开放规范的行政文化。通过实施“零障碍”工程，徐州各级党政机关干部的学习、包容、进取、创新观念普遍增强，兼容并蓄特质明显；“两个习惯”成为机关工作人员的自觉遵循，“打破人情”、依法依规办事不再是一句空话。

二是角色互察的干群关系。党群、干群互信度明显提升，无形的“墙”逐渐消失。干部知道群众在想什么，群众了解干部在做什么。以往“干部很辛苦、群众不领情”、“群众呼声震天响、干部假装听不见”的现象，变成干部切实尊重、真心对待、真诚服务群众，群众对干部一时难以解决的问题表示理解和包容。真正做到了“办事零障碍、干群零距离”。

三是纲举目张的指挥体系。运用立体监督、动态评议、综合考核等机制，干部队伍的管理和干部的工作绩效明显提升。“等、拖、看”导致的“庸、懒、散”现象得到有效遏制，党政机关的行政服务效能明显提高，很多涉及百姓的事项如水电煤气、土地房产、工商税务等业务在办理时限、审批程序、服务态度上都有了很大改善。程序越来越简单，事情越来越好办，新出台的便民举措越来越人性化。决策和民意的转化进程变快，通过畅通有序的表达渠道，群众的意见建议能及时上升为市委、市政府的决策部署。

四是可靠可待的公权信用。瞄准影响民生幸福的问题，“说要做的事，做说过的话”，紧紧围绕民生实事改作风、提效能、优服务，得到广大群众的充分理解和支持。2013年，全市的行政诉讼案件数量较上年下降30%，涉及科级干部的信访案件数量下降28%，处级干部信访案件数量下降21%。2013年12月对全市市直机关和单位绩效进行社会满意度调查，在260万参与调查的人群中，绩效评估满意率为95%。

干群新风使党委政府把精力放在改革发展上，放在联系群众上，放在服务民生上，徐州步入历史上最好、最快发展时期。2013年，徐州市地区生产总值达4500亿元，财政总收入1109亿元，经济总量和公共财政预算收入均居全省第5位，跻身全国地市级城市竞争力30强，并荣获中国十大高效政府、中国十佳投资环境城市、中国招商引资十佳城市、中国最安全城市、中国最具幸福感城市等多项殊荣。

徐州实施“零障碍”工程实现行政权力规范运行的启示

第一，权力公开运行才能管住人、管住权。阳光是最好的防腐剂，权力公开运行是把权力关进制度笼子的根本之策。充分发挥制度作用，让人民监督权力，一方面让权力的拥有者有所敬畏，明确自己权力的边界，消除侥幸心理，减少权力滥用现象；另一方面也给权力监督创造了更好的监督环境和条件，监督者就能知情更多，更容易及时发现权力运作过程中的各种弊端。

第二，权力公开运行才能打破干群之间无形的“墙”。 推进权力公开运行，实际上是一个问需于民、问计于民、问政于民、干群互动的过程，能够充分发挥人民群众的主人翁作用，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，使权力运行对人民负责，受人民监督，体现人民意志，维护人民利益。重大决策过程中主动接受社会各界的民主监督，能够消除群众心中的疑虑，增进对党委政府工作的理解和支持，加深党同人民群众的感情。

第三，权力公开运行才能让“小事情”产生“大意义”。通过制定结构合理、配置科学、程序严密、运行公开、制约有效的权力运行机制，让更多群众享有对公共事务的知情权、选择权和监督权，群众得实惠、干部受保护，能有效实现干部清正、政府清廉、政治清明，构建一个公开、透明、高效的政府形象。