西藏自治区行政学院副院长  孙向军

政府治理是国家治理最为重要的组成部分。而政府治理现代化，最为关键、最为基础、最为突出的标志则是法治化。

用治理思维指导行政改革

党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，是一个重大的理论创新和观念创新。其突破意义体现在三个方面：一是在治国理念上，实现了从“统治”、“管理”、“控制”思维到“治理”思维的飞跃。二是把制度作为国家治理体系和治理能力的重要载体，强调了制度的根本性和优先性，体现了社会主义制度自觉与自信。三是把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，也是社会主义改革理论的创新。国家治理体系和治理能力现代化理念的提出，要求我们用治理思维来研究政府管理和行政改革。

从治理的视角审视和研究政府管理与行政改革，首先是治理的观念会让我们思考政府管理或行政过程的根本目标是什么？在我国，政府往往有许多很具体的指标和任务，如保证多高的经济增长率，实现了哪些经济社会发展指标。除此之外，政府还有其他更为重要的目标，如通过行政过程实现公平正义、促进社会和谐、实现可持续发展、增进人民幸福等。党的十八届三中全会有一个创新点，那就是提出全面深化改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，明确把“公平正义、人民福祉”作为改革的价值目标。对发展中国家来讲，在经济发展初期，往往只注重增长、注重经济、注重完成具体行政目标，但在经济社会发展到一定水平，要克服“中等收入陷阱”，政府目标就需要做出必要的调整。而治理正是提供了更为全面的理念和价值，使我们以更加全面的思维来理解政府职能和行为。其次，政府治理还提供了一个更广阔的视角，既管理者与机构、与社会、与人民之间更平等的互动关系。既然是治理，政策决策也需要更加民主化，要能够反映各个方面的利益诉求。再次，政府治理还把行政职能系统与行政运行系统联系起来，使我们的关注点不仅在行政管理的对象即社会和人民身上，而且还要关注自身，即政府内部的运行和功能。

法治化是政府治理现代化最核心的标志

什么是政府治理现代化呢？有许多内容和体现，比如民主化、法治化、智能化等，其中法治化是最为核心的内容和标志，是实现政治治理现代化的关键。法治是在现代民主制度上产生的一种现代治理方式，以民主为基础，民主是法治的基石，没有民主就没有法治。十八届三中全会吹响了新的历史条件下全面深化改革的号角，有许多学者把这次改革的革命性与三十五年前开启改革开放的革命性相提并论。现在我国制定了全面改革规划，成立了领导小组，更加注重顶层设计，除了中央从宏观上制定改革规划，地方也着力推进各个领域的改革。然而，改革的根本在于推进民主和法治，没有这一条，改革就不可能走得很远，也不可能真正取得实效，更不可能为中国特色社会主义事业提供不竭动力。

诸多改革的推进都有赖于政府治理法治化的推进。比如在经济体制改革方面，十八届三中全会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”。上世纪90年代就提出政企分开、党政分开等，其实就已经认识到要正确处理政府和市场的关系。但是为什么现在仍然把政府与市场关系作为经济体制改革的核心问题呢？这说明一点，在改革开放过程中一直没有解决好政府与市场的关系问题。进一步而言，就是没有以法治化的思路规范政府与市场的关系。现在要解决这一问题，除了厘清政府与市场的关系，关键在于要真正用法治去规范政府的权力尤其是经济权力。在经济政策方面，尽管宏观调控有效地保证了经济增长目标的实现和长期经济发展的稳定，但各个层次的有形之手毫无制约地伸进经济领域，左右经济，导致市场不能健康发育和产生经济泡沫化等问题。现在已经被推到悬崖边的房市，最关系民生，最关乎社会公正，最影响财富分配，这种情况的出现，政府权力自身的利益与考量无疑是一个重要推手。

权力没有被关进笼子里，不仅会导致权力对社会和市场的干扰误导，而且会为权力寻租提供便利条件。因此，需要运用法治的方式和办法，规范权力的使用及使用程序，把权力纳入法治轨道。

在社会管理领域，今天面临着越来越严峻的反恐局势，一方面要求有效运用国家暴力制止犯罪，另一方面也需要运用法律对国家暴力的使用做出严格规范。在肯定国家暴力使用必要性的同时，更需要对国家暴力的使用赋予充足的合法性。

凡此种种，都说明法治是政府治理的关键。法治是现代政治文明的核心价值，通过推进政治治理的法治化，建成一个法治化政府，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

法治化政府的要求

一是政府权力法定。政府的职能是什么，有哪些权力，应当有法律授权，政府权力不能超越法律授权。现在提出的政府“法无授权不可为”，社会“法无禁止即可为”，在理念上首先是一个巨大的历史进步。当然，法应当是“良法”，是充分反映人民意志、体现公平正义之法，而且是经过法定程序产生的法律。

二是政府行政过程法治化。政府任何一项决策都事关社会利益，因此，政府决策必须能够反映社会的共同利益，同时也要兼顾各方利益，能够体现社会公平正义。要做到这一点，就必须决策民主化。决策民主化要以一套规则和制度做保证，即需要法治化做保证。行政执行同样要法治化，使得行政执行充分依照法律进行，即所谓依法行政。

三是行政监督和问责法治化。在行政过程中，行政监督和行政问责是重要环节。但长期以来这个环节一直被忽视，重要原因在于法治化方面仍然比较薄弱。近些年，随着中央监督和反腐力度的加大，行政监督和问责有增加趋势，但行政监督和问责仍然需要用法治手段使其常态化和规范化。现在网络等新媒体在监督和问责方面作用越来越大，同时也出现了无序化乱象，这些都需要纳入法治轨道。

四是政府自身管理的法治化。政府自身的机构设置、公务人员招录、使用、管理等也都需要纳入法治化轨道，减少人治色彩。

政府治理的法治化或法治政府问题，对于西藏地区尤其具有重要意义。党的十八大之后，中央领导对西藏工作做出了重要指示。习近平总书记提出“治国必治边，治边先稳藏”的治藏方略。俞正声主席提出“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”的指导思想。在中央的治藏战略中，依法治藏是核心和基本遵循。西藏工作有其特殊性，西藏工作的指导思想是一个中心即以经济建设为中心，两件大事即发展和稳定，四个确保即“确保经济社会跨越式发展、确保国家安全和西藏长治久安、确保各族人民物质文化生活水平不断提高、确保生态环境良好”。“稳藏”，实现长治久安，是西藏工作的战略目标，而要实现持续稳定、长期稳定和全面稳定，最根本的也是要通过法治化的途径予以保障。