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深入推进“放管服”改革 全面加强法治政府建设

——第六届中国行政改革论坛观点综述

发布时间:2016-01-05 字号:[ ]

2015年7月,中国行政体制改革研究会主办了以“简政放权改革与法治政府建设”为主题的第六届中国行政改革论坛,来自党中央、国务院、全国政协有关部门的负责同志,部分省区市党政部门的负责同志,国家行政学院、地方行政学院、科研机构、高等院校、企事业单位的专家学者共400余人,围绕“行政权力法治化”、“简政放权与依法监管”、“简政放权与优化服务”等三个专题进行了广泛交流和深入研讨,提出了不少有价值的观点和建议。

一、充分认识“放管服”改革的意义

与会专家认为,两年多来,本届政府把简政放权、放管结合作为深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”,统筹规划,全力推动,不断深化,取得了明显进展和成效。必须认识到,简政放权、放管结合、优化服务,转变政府职能不是权宜之计,而是行政体制改革的核心内容,是全面深化改革的重要组成部分,是为经济社会发展提供新动力、破除体制机制性障碍的必然要求。

“放管服”改革是推进“四个全面”战略布局,引领发展新常态,促进经济实现“双中高”目标的需要。当前,我国经济发展进入新常态,增长速度在变化,经济结构在优化,困难和挑战增多,任务更加艰巨繁重。要保持经济运行在合理区间,并在较长时期内实现中高速增长,迈向中高端水平,必须坚定不移地深入推进简政放权、放管结合、优化服务,加快转变政府职能,释放更多改革红利。

“放管服”改革是处理好政府与市场、社会、公民的关系,提升政府治理能力的必由之路,目的就是要厘清政府与市场、政府与社会的权力边界,解决长期存在的政府职能越位、缺位、错位和不到位问题,既要激发市场和社会的活力,给企业松绑,给社会腾位,又要促进政府全面正确履行职能,更好地发挥作用。

二、准确把握“放管服”的内涵和相互关系

与会专家认为,要深入推进“放管服”改革,必须准确把握三者的内涵和关系。简政放权包括放开和下放两层含义。放开就是取消,凡是市场能调节、社会能承担的事务,政府相关审批权要坚决取消,加快放给市场、企业、社会,由企业和个人自主决策、依法自主行为。放开最关键的是要正确处理好政府和市场的关系,核心是让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用,实质就是让价格规律、竞争规律、供求规律等市场性规律在资源配置中起决定性作用。下放就是要将政府必不可少的审批、核准和备案事项,根据实施能力和管理便利性,在不同层级政府间进行合理划分并向社会公布。“放开”和“下放”都要聚焦准入和办事领域,既要放开准入,又要放松管制。

简政放权不是放任不管,而是要从注重审批向完善监管和提供优质服务转变。放、管、服三者密切相联,是政府职能定位的“一体三面”。简政放权是减少政府对经济社会事务的过多干预,还权于市场和社会,解决的是政府越位问题。但为弥补市场失灵,创造公平竞争、有序运行的市场环境,提高经济社会的运行质量,改善人民群众的生活水平,必须加强监管、优化服务。在推进简政放权的过程中,如果监管不能同时跟上,市场就会失序,社会就会失范,精简的事项、下放的权力就不得不收回去,就会陷入“一管就死、一放就乱、一乱就收”的怪圈。因此,必须更加重视加强监管,真正做到放管结合。

我国行政体制改革的目标就是要建立人民满意的服务型政府,服务是政府施政的目的,也是行政的本质。“放”与“管”都是手段,优化服务才是真正目的、根本目的,“放”与“管”都是为了更好地“服”。

三、认真正视改革中存在的问题

与会专家指出,虽然两年多来“放管服”改革取得明显进展和成效,但长期形成的行政理念和文化、既有利益格局、相对滞后的法律法规等,阻碍着改革措施的落实和深化,在“放”、“管”、“服”方面都存在一些问题。

在“放”的方面存在的主要问题:一是“放”的“含金量”还不高。简政放权存在力度逐级递减、放小不放大、放虚不放实、重数量轻质量等问题。不少审批事项只是换了个“马甲”,从明的转成暗的、从上面转到下面、从审批改为“备案”、从政府转到与政府有关的中介机构,一些“含金量”高、该放的权力还没有放。

二是“放”的不协调不同步。很多事项往往需要多个部门审批,改革中存在你放我不放、上放下不放、审批要件互为前置等现象,各种要件、程序、环节依然复杂,所需时间还很长,“最后一公里”没有完全打通,企业和群众办事难、办证多、耗时长、成本高的现象仍然突出,改革带来的获得感还不是很强。

三是“放”的权力难以有效承接。部分地方和部门不考虑下级和基层的能力,对一些事项“一放到底”。随着上级政府和部门下放事项增加,不少县级政府和基层反映人员专业知识水平跟不上、人手不够,存在接不住、管不好问题。

在“管”的方面存在的主要问题:一是监管理念不正确。很多政府部门和人员仍然重审批、轻监管,习惯于“以审代管、以罚代管”,一些人员认为不审批就无监管职责,不愿监管,相互推脱监管责任。还有的部门希望用复杂的审批流程来分散监管责任,认为多个部门参与了审批,也就降低了自己的责任。还有些地区把加强事中事后监管理解为如何加强对政府部门和政务服务中心工作人员的监管。

二是监管体制不健全。在现有市场监管模式下,监管职能分散,各职能部门“各自为战”、分段监管。一些领域存在多头监管、重复监管的现象,而另一些领域则无人监管、都不监管。市场监管转型严重滞后于经济社会发展的现实需求,滞后于简政放权的实际进程。

三是监管能力不足。一些地方和部门监管体制和方式不适应简政放权后市场主体规模增长和新业态的发展,一些地方没有随着简政放权和职能转变而调整机构与人员编制配置,监管的人员不足、水平不足、财力不足。

在“服”的方面存在的主要问题:一是服务意识不强。不少公务人员“官本位”意识仍然较强,认识不到行政的本质和职能就是提供服务。一些行政人员只讲下放了多少权力,取消了多少审批事项,把简政放权的数量成果作为改革的标志性成果,而对于怎样更好地为企业和人民群众服务,怎样提高服务质量和水平则不够重视。

二是服务程序复杂、效率低下。与行政审批相似,企业和群众要获得一项服务,往往要经过多个环节、提交大量材料、提供多份证明。哪个环节在前、哪个环节在后,哪个环节需要准备什么材料,流程和要件不清晰,当事人只能“摸着石头过河”,来回跑。办同样的事情,不同地区、不同服务窗口甚至不同工作人员的要求都不一样。一些政府部门和人员服务态度不佳、办事拖沓、效率低下。

以上这些问题,尽管在各地各部门表现不同、程度不一,但已影响到改革成效。有关部门必须正视这些问题,认真分析其原因,以便采取有针对性地措施加以解决

四、进一步推进简政放权

为加快转变政府职能,激发市场和社会的活力与创造力,促进经济社会发展,与会专家建议,要进一步加大力度,继续深入推进简政放权。

一要加大简政放权的力度和“含金量”。要按照国务院提出的“五个再砍掉一批”的要求,加大放开力度,提高取消放开项目的含金量。放什么,不放什么,由企业和群众“点菜”。为倒逼有关部门放权,要尽快推行权力清单和责任清单。

二要提高放权的协同性。要对企业投资等审批事项的整个流程进行清理,摸清办理一项审批涉及的所有部门和环节,从顶层设计取消和下放进程及层级,加强对相关部门的协调,以推进同步放权。

三要推进行政审批标准化和规范化。对于必不可少、仍然保留的行政审批事项,要加快推进规范化建设,要对审批事项、要件、流程、时限建立标准,限制审批实施部门和人员的自由裁量权。

四要推行负面清单制度。对于市场准入,我国过去长期实行的是正面清单制度,把允许进入的领域都列在清单上面,没有列入清单的领域和项目则不允许进入。这种管理方式已严重落后于生产力的发展。下一阶段,应总结上海自贸区实行负面清单的做法,缩小负面清单的项目数量和清单长度,将之推广用于所有市场主体。

五、着力强化和创新监管

随着简政放权的推进、市场准入门槛的降低,市场主体数量大幅增多,市场规模扩大,而市场主体资质参差不齐,市场经营方式千差万别,市场主体的社会责任还不够强。为有效维护市场秩序,保护消费者和各市场主体的合法利益,防止劣币驱逐良币的现象,必须加强和创新监管,做到放管同步。

一要转变监管理念。一方面,各级政府部门和人员要改变重审批轻监管的思想,纠正“不审批则不用监管”的错误认识,要强化监管职责。另一方面,要准确把握政府的监管职能定位,既不能监管缺位,也要防止监管过度,要做到科学地管、有效地管、适当地管、简约地管。

二要完善监管体系。要系统梳理相关监管部门的职责,更加合理、清晰地划分监管职责,理顺部门间的职责关系。抓紧清理和制定统一、细致的事中事后监管制度,把相关部门的监管事项统一到一个平台,形成系统的事中事后监管制度和跨部门、跨行业的综合监管体系。

三要创新监管方式。要改变过去平常不检查、出事后全面普查的做法,实行随机抽选检查人和检查对象的“双随机”抽查;加快全国统一的市场主体信用体系建设,实行信用监管;加大对失信者、违规违法者的处罚力度。要充分运用互联网、物联网、大数据、云计算等信息技术,创新监管方式,探索“互联网+”政府监管,提高监管效率和效果。

四要推进行政监管向法治监管转型。要改变以行政监管为主的监管模式,适应市场环境和建设法治经济的新要求,在认真研究借鉴发达国家成熟做法的基础上,加快市场监管立法,实现监管转型,形成法治监管为主的新模式。

六、不断优化公共服务

与会专家建议,在继续加大简政放权力度、加强和创新事中事后监管的同时,应强化政府的公共服务职能,提高公共服务质量。

一要增加公共服务供给。要加大对教育、医疗、社会保障、就业、住房等公共服务的财政投入,特别是要增加对医疗和社会保障的投入,着力缓解群众看病难、看不起病这一突出问题。要发挥社会政策的兜底功能,重点加强对低收入、贫困人口的基本公共服务。

二要提升政务服务质量。要简化企业群众办事环节,优化办事流程,制定明晰的办事指南,推进政务服务标准化。针对群众反映强烈的办事难、办证多问题,要加强政府部门之间的信息共享,运用信息技术手段,推进互联网+政务服务,让网络多跑路、群众少跑腿。

三要创新公共服务供给方式。在提供公共服务时,政府要找准角色定位,不必大包大揽,要把作为最终投入者和实际操作者的职能分开,建立购买服务机制。充分发挥政府、社会、企业、市场各自的优势,建立制度和平台,推进公共服务的公私合作(PPP)机制。

七、妥善处理好改革与法治的关系

与会专家认为,党的十八届四中全会对全面推进依法治国和法治政府建设作出了重大部署,习近平总书记把全面依法治国作为“四个全面”战略布局的重要方面,作了重要论述。本届政府按照党中央的部署,加快推进法治政府建设,在推进“放管服”改革中,注重协调法治与改革的关系,体现了以法治思维和法治方式推进改革的新思路。如对于拟取消或下放的行政审批事项,如果涉及法律修改,总是提请全国人大修改法律,然后再决定取消或下放。再比如,在上海自贸区试点中,要暂停一些法律规定的行政审批事项,国务院申请全国人大常委会授权自贸区先行改革。

与会专家也指出,在当前推进改革和法治政府建设过程中,也存在与法治不相协调的问题。一方面,部分人员法治意识不强,甚至有把改革与法治对立起来的错误认识。如有些人主张,“改革要上路,法治就要让路”;“改革为主,法治为辅”;“改革在前,法治在后”。另一方面,一些领域法律法规条款过时,制约简政放权改革的推进。为此,专家们建议:

一要坚持依法推进改革,使改革措施于法有据。要以立法引领改革、授权改革,以立法确认改革成果、预留改革空间、消除改革障碍。如果为了推进改革而突破法律限制,即使主观愿望是好的,改革效果也是好的,但会产生“破窗效应”,影响法治政府建设的总体进程。

二要抓紧对现行法律法规进行清理。对于一些明显与社会主义市场经济和民主法制发展进程不相适应、制约经济社会发展的法律法规条款,加以废止或修订。对于那些不符合法律法规精神的行政规章、规范性文件,要坚决废止。

三要以合法的程序和方式,加大对改革创新的支持。一些领域的改革创新举措必须尽快推进,但于法无据,而制定或修订法律需要一个较长的过程。在这种情况下,可以提请立法机关通过法定程序进行授权,允许在特定的地区、时段突破法律限制,试点进行改革。如果改革实践取得成效,再制定或修订法律,为全面推广改革措施提供法律依据。


(中国行政体制改革研究会秘书处)