安徽省机构编制委员会办公室副主任（主持工作） 郭本纯

十八大以来，安徽省全面深化改革，推进依法治省，坚持权责法定、权责一致和权责匹配原则，以权力清单责任清单制度建设为抓手，转变政府职能，简政放权，优化服务。2014年10月31日，安徽省级政府权力清单责任清单公布施行；2015年3月1日前，16个市、105个县（市、区）政府权力清单责任清单公布施行；7月1日前，1251个乡镇政府、252个街道办事处权力清单责任清单公布施行。至此，安徽省初步建成总体一致、上下衔接的两个清单制度体系，成为全国首创责任清单、率先形成省市县乡四级政府两个清单体系的省份。“权责一致、权力与责任一一对应和两单一表、权力清单与责任清单深度融合”的清单模式，是贯彻党中央、国务院关于推行地方政府两个清单制度，结合安徽实际，完善政府治理体系、建设法治政府的实践探索和具体行动。

法治思维, 引领权力清单制度建设

在清单制度建设中，我们以转变政府职能为核心，以法治思维和法治方式为引领，坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”。确定“权责法定、权责匹配，有权必有责，用权受监督，失责必追究”的工作准则；明确“确围、清权、确权、确责、晒权、优化流程、打造平台、阳光行权、制权、追责”十项任务；按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，重点从取消、下放、转移、整合等4个方面，制定清权减权17项标准，主要涉及取消没有法律依据、责任不明确、部门“红头文件”自定的权力事项；下放直接面向基层和群众，由地方管理更方便有效的经济社会事项；转移可以通过购买服务等方式交给市场和社会承担的权力事项；省与市县共有权力实行属地管理等。

在明确原则和标准的基础上，按照“省级先行、市县乡压茬推进”的总体设计，自上而下，分步实施，同时深入研究、准确把握四级政府事权特点，做到突出重点、精准聚焦、对症下药、靶向治疗。省级政府在管理上具有宏观性、指导性和间接性特点，应加强发展战略、规划、政策、标准的制定，清权确权着力于精简与规范并重；市级政府在管理上具有承上启下和执行性特点，应加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护，清权确权着力于承接与精简并重；县乡政府较多面对基层群众，特别是乡镇政府联系群众最紧密，服务基层最直接，清权确权着力于依法规范与便民服务并重。在两个清单建设具体工作中，创造性地运用 “三上三下”、集中审核、模板先行、示范引领、专家分类论证、合法性审查等组织模式和方法，对权力逐项把脉论证，确保清权确权依法合规。省级保留权力事项1712项、精简68.3%；市级平均保留2118项、精简53.5%；县级平均保留2560项；乡镇平均保留153项。

权责匹配，创制责任清单推进两单融合

我们在认真总结以往有关职能与责任、政府履职评价等多项研究成果的基础上，从理论和实践两个层面同步攻关，通过专家论证借智借力、成立攻关小组攻坚克难、开展先行先试总结经验，在反复研究论证的基础上，按照权责一致、权责匹配原则，将每项权力对应的责任细化到条、落实到款，厘清权力与责任的关系，实现权力与责任一一对应，权力清单和责任清单深度融合，首创了责任清单。

一是明晰一个概念。“责任”概念内涵包括应尽义务和承担过失两个方面，依据责任内涵的两个方面，确定责任清单框架由“责任事项”和“追责情形”两部分组成。“责任事项”即应尽义务，是行政主体在行使行政权力、实施行政活动过程中必须履行的法定义务；“追责情形”即承担过失，是行政主体没有履行或不正确履行义务应承担不良后果各种可能的情况。

二是理清两个关系。即责任事项与追责情形、权力清单与责任清单的关系。责任事项是对行政权力行使者的义务性要求，追责情形是不作为、乱作为可能带来不良后果的情况。追责情形与责任事项相呼应，与问责追责相衔接，一旦权力越位、错位或不到位，就可以对照追责情形施以追责问责。权力清单把权力装进制度笼子，解决“法无授权不可为”的问题；责任清单给权力套上责任的“紧箍”，解决“法定职责必须为”的问题，权力事项、责任事项、追责情形构建了“三位一体”的权责体系。

三是坚持“三关”保障。坚持过好法律关、部门关、社会关，做到依法依规确责、凝聚部门共识、争取社会认同。权力事项对应的责任事项、追责情形都要有明确的法律法规依据；每项责任条款都要得到编审双方确认，强化责任意识，防止权实责虚、揽权推责；组织专题咨询论证会，通过部门门户网站向社会公示，全方位、多角度听取意见建议，力求每项责任都没有异议。

四是做到四个结合。即“合法与合理”结合，有法定行政权力行使程序的依法设定责任环节，明确相应责任事项；无法律明文规定的则参照同类法律法规合理确责； “共性与个性”结合，共性责任主要依据一般法确定，个性责任主要体现行政权力行使的专业性要求，依据部门法确定；“事前与事后”结合，适应政府管理从注重事前审批向事中事后监管的转变，责任清单重点突出事中事后监管环节的备案、评估、资金监管、监督检查等具体责任内容，确保监管责任落实；“问题与问责”结合，坚持问题导向，聚焦权力行使易发多发问题的关键环节，确定权力对应的责任。

五是实现五个目标。权力定位更加精准。一些依据不准确或不充分的权力事项，因难以确定责任而被清理；一些权力事项的类别归属、具体内容等，因责任事项的倒逼得到进一步调整和完善，权力清单更加科学规范。部门间权责边界更加明晰。变传统的“针对部门讲责任”为“针对具体行政权力讲责任”，有效解决部门之间的权责交叉问题，对部门揽权推责、推诿扯皮有釜底抽薪之效。权力运行更加规范。责任清单实现对权力的刚性约束，让行权者对照责任事项不能越轨，面对追责情形不敢越轨，使权力运行更加规范。监督制约更加有力。改变了过去责任设定过于宽泛、责任追究无法具化的现象，方便了社会各界对政府的监督，给权力套上责任的“紧箍”，严防权力运行中的任性。推动法律法规更趋完善。责任清单倒逼现行行政执法等责任追究办法进一步完善，以增强可操作性和对权力行使的约束力。

规范运行，实现权力全过程标准化监管

对政府权力运行实行全过程、标准化和具体可操作的监管，是两个清单落地生效的关键。我们采取 “1+X”模式，对政府权力运行监管进行总体设计和定位安排，着力打造 “两清单、一办法”的政府权力运行监管体系。其中“1”是权力运行监管的总体制度规范，明确监管原则、监管任务、监管措施、责任追究等内容；“X”是对应不同类别权力事项制定事中事后监管细则、行政处罚权裁量基准，明确每项权力运行的具体监管职责。

《安徽省政府权力运行监管办法》及其细则，以“简政放权、放管结合、优化服务”为监管目标，坚持“依法依规、公开透明、规范运行、创新管理”的监管原则，以各级人民政府及其部门和法律、法规、规章授权组织及其工作人员为监管对象，从五个方面加强权力运行监管。一是强化政府监管服务职责，明确政府权力取消、下放、转移后，相关部门应转变管理方式，工作重心从管理向服务转变。二是明确事中事后监管重点，对保留、前置改后置审批等权力事项，分别提出事中事后监管重点，明确监管对象、内容、方式、措施、程序及工作要求，做到行政权力与监管任务一一对应。三是制定行政处罚权裁量基准，以法律法规规章为依据，对行政处罚权逐项制定细化量化的裁量权行使基准，划分裁量阶次，明确具体标准，规范行政执法行为。四是实行协同监管，对两个以上部门共同实施的权力事项，界定主办协办职责，形成部门协同监管机制，防止出现重复监管和监管真空。五是落实日常监管，各部门建立日常监督管理、监督检查、责任追溯等制度。

围绕权力运行全过程、标准化和具体可操作的监管要求，《办法》在四个方面进行了创新和突破。一是破解重审批轻监管难题。通过推进行政审批受理审核、批准决定与监督检查“三分离”改革，突出权力运行事中事后监管任务，倒逼行政审批部门将更多精力投入事中事后监管。二是推进管理向服务转变。根据行业特点，针对具体权力事项落实服务的具体措施，把服务做优做实。三是实现监管方式创新。针对具体权力事项，通过建立统一监管平台、开发大数据、探索“互联网+”模式等，全方位采集市场主体信息，为监管提供精准有效支撑。四是依法落实监管责任。用责任追究条款把行政责任细化落实到权力、到部门、到岗位，打通责任落地“最后一公里”。

配套改革，巩固扩大简政放权成果

一是深化行政审批制度改革。制定出台安徽省深化行政审批制度改革意见，明确9个方面工作任务和28项具体措施。结合权力清单责任清单制度建设，进一步向市场、社会以及市县政府放权，加大力度精简行政审批事项，省级政府行政审批事项从316项精简到213项，精简32.6%，市县也有较大幅度的精简。按照“取消是原则，调整是例外，例外必从严”的要求，2015年3月1日前全部取消非行政许可类审批。

二是改革公共资源交易管理体制。按照依法依规、公开透明的原则，整合分散在各部门的工程建设项目招标投标、政府采购、建设用地使用权和矿业权出让、国有产权、教育技术装备采购、药品医用耗材设备采购等公共资源交易活动，实行制度规则、平台交易、服务标准、信息公开“四统一”，做到公共资源交易进平台、平台之外无交易。加强公共资源交易监督管理，实行综合监管与行业监管相结合、监督管理与交易经办相分离，形成综合监管、行业主管、各交易主体统一进场交易的管理体制和运行机制，管办分开，规范透明。

三是规范重大事项决策行为。依法决策是依法行政和法治政府建设的前提，抓住了依法决策，就抓住了依法行政的“牛鼻子”；抓好了政府决策规范，就抓住了法治政府建设的关键。安徽按照依法依规、集体决策、公开透明、终身负责的原则，建立规范重大事项决策行为制度，明确14条具体措施，公开具体操作流程图，做到 “四个全覆盖”，即重要岗位轮岗全覆盖、审计监督全覆盖、制度规范全覆盖、巡视全覆盖，促进依法用权、秉公用权、透明用权、廉洁用权。

四是优化权力运行服务。结合清单成果运用，不断创新服务方式，开展权力运行流程再造，简化程序、明确标准、提高效率。针对基层人员力量、技术支撑以及业务水平等要素制约，一些下放事项出现“承接难”问题，省级业务主管部门通过系统培训、派驻指导，在县乡两级统筹调配专业技术人员，推动人员力量下沉、监管重心下移；针对 “证明多”问题，在建立乡镇政府两个清单基础上，探索建立基层服务事项目录，对确需保留的证明事项列出条目，简化办理程序，明确责任单位，并向社会公开。

落地生根，推动清单制度初显成效

一是激发市场社会活力。一批面向企业的行政审批、备案事项以及资质资格认定事项取消后，减少了政府干预，规范了市场监管，激活了企业经营，减轻了企业负担。取消防雷产品和防雷工程两项审批备案权力，打破了外省相关防雷产品和具备资质企业进入安徽省的行政壁垒，促进了市场主体有序流动和公平竞争。

二是推动政府职能转变。各级各部门结合两单落实，进一步推动权力规范运行，强化核心职能履行，推动部门履职方式转变。同时，充分发挥清单导向作用，坚持以简政放权、权责一致为突破口，推动执法重心下移。各级政务服务中心以清单为抓手，开展项目清理和流程再造，普遍实现优流程、减环节、压时限、提效能。

三是推进高效便民服务。将面向基层、量大面广、由县区管理更方便有效的社会事项下放基层政府管理，发挥基层贴近群众靠前服务的优势，有效减轻群众负担。特别是乡镇两个清单，充分考虑乡镇政府联系群众最紧密、服务百姓最直接的特点，把便民高效、简洁清晰、简单适用作为基本要求，切实让老百姓看得懂、用得好、得实惠。

四是密切党群干群关系。“两清单、一办法”的政府权力运行监管体系，亮出了政府权责家底，使政府权力运行、责任追究有了标准，使群众考量政府、监督政府有了抓手，为干部依法行政和群众依法办事提供了共同遵循和沟通桥梁，增进了相互理解，融洽了党群干群关系。