北京大学法学院副院长、教授  王锡锌

第一，放与管需要明确改革逻辑。本届政府一直做的核心是职能优化，公共行政领域把它叫做“政府再造”。简政放权和依法监管，本质上是做加法和减法。 从宏观上来讲，政府再造首先需要明确基本的逻辑。比如，正在进行的许可审批和非许可审批改革，我们在加入WTO之后一直在做，坦率地讲，许可审批清单数量虽然一直在减少，但从市场和社会主体的角度来感受，各种许可审批并没有大幅度减少。究其原因，恐怕存在“数字游戏”，就是统计口径上许可和非许可审批事项减少了，但实际上是“合并同类项”。温家宝总理第一个任期提出削减1/3，第二届提出要在过去已有的基础再减1/3，现在李克强总理提出要在过去已经完成的基础上再减1/3，按这个算法，本届政府期满应该很少了，但实际情况显然并非如此。类似问题在权力清单、责任清单和负面清单中也同样存在。

各地方、各部门都在进行改革，这是政府创新非常重要的方面。但我觉得最重要的是要把改革逻辑搞清楚，并且把逻辑明确为改革的刚性原则。如果改革没有基本逻辑，简政放权可能失去明确的方向，也不好评估效果。管理学上将简政放权、职能重组理解为一种“组织的再组织”过程，这种改革过去一直在做，但效果值得反思。比如，国家从1985年以来，已经搞过六七轮大的组织改革，一是职能改革，一是政府自身组织改革。但改来改去，一会儿说组织大好，一会儿说组织小好，一会儿说职能多管一点好，一会儿说要放掉好。改革过程中利益博弈，导致管与放的空转以及周期性循环。

所谓管与放的逻辑，说白了就是决定哪些要放，哪些要管，标准到底是什么？目的是什么？李克强总理这几年来提到的改革逻辑非常清晰，就是从政府与市场的关系、政府与社会的关系这个角度，决定哪些做加法，哪些做减法。今天我们讲法治政府建设，实际上不是简单的讲形式上依法办事，而是同时要求有效的政府，有能力回应、解决实际中出现的各种问题；同时，从权力监督角度来说，还必须是一个廉洁政府。今天的政府治理要求有效政府、法治政府、廉洁政府，在这个背景下，放与管要走出一些误区。不是一味地放就是好，也不是说管的多就好，而是要看必要性、回应性、有效性。比如在质量技术监督方面，需要对标准监管和定出更严厉的标准，进行更严厉的监管，最终解决有效性。在这个意义上，管就是服务。所以，管和放的核心问题是如何处理好政府与市场、政府与社会的关系，从而决定对现有职能到底是做加法还是减法，做得不够的应该是加法，干了不该干的就要简政放权，做减法。

第二，有效治理是治理能力现代化的应有之义。从法治政府角度讲，都理解政府“法无授权不可为，法定职责必须为”。但这句话不应被简单理解为法无明确规定，政府就什么也不能做。“法无授权”，是不是政府真的就什么都不能管了？也不应该管？从现代政府治理这个角度来讲是可斟酌的。今天的政府负有很多“积极性”职能，需要回应各种新出现的社会问题和社会需求，如果真的现实中出现了问题，法有授权当然要管；法没有授权，但从政府的职责和功能中，都会延伸管理的职责。比如互联网特别是电子商务，在很短的时间里发展实在太快，法律对政府部门监管的授权跟不上，像原来工商总局跟淘宝之间的较量，其实涉及到阿里巴巴质疑总局监管职权职责的问题。工商总局的疑问就是淘宝不是一般的农贸市场，在这里卖的东西自己就得负责。在B2C模式中，电商只是一个平台，真正卖东西的不是平台。中国现有法律对这块的监管非常滞后，但政府肯定要管，也应该管。如果问题真的出现了，法律即使没有授权政府做，政府也应该去回应，而不能因为“法无授权”就回避问题，这不符合现代回应型治理的要求，老百姓也不会满意。

放和管不是今天放多了就好，或者管少了就好， “作为”还是“不为”也是如此。需要两个基本逻辑，第一是“必要性逻辑”，即无论是放还是管，都要考虑必要性。第二是政府与市场、政府与社会的关系逻辑。在要不要放，要不要管解决之后，才涉及到依法监管问题。依法监管也并不只是政府监管，监管主体可能有很多种，很多时候也未必政府监管就是最有效用和最有效率的。有的事项市场自身会有一种“规制”机制，比如USB接口标准，主要就是通过市场竞争机制来确立的。 一些主流企业也可以设定标准，特别是一些国际主导性企业，他们其实是在设定技术标准，这些技术标准如果真的已经被大量使用，政府反而不能强行去改变这些标准，否则恐怕适得其反。还有一种是社会监管，能弥补政府监管信息匮乏、资源不足的缺陷。如果引入信息公开作为一种监管工具， 将有助于多元监管格局的形成。社会监管包括消费者自己的监管，用脚投票本身就可以构成非常有效的监管。依法监管，政府是监管主体，不过更为有效的监管是通过市场、行业组织、社会团体、个人，在信息充分的基础上成为监管角色，从而弥补单一监管的资源信息和技术匮乏问题。

第三，放和管的本质是利益调整。是放，还是管？如何管？谁来管？这些改革和调整过程，本质上都涉及到各种利益博弈。从监管改革来看，放和管其实都是政府自身改革的过程，这个过程可能会遭遇到依法监管的两难：很多情况用法来管，做到了依法，但在经济学意义和社会意义上却是不合理的。改革与依法，其实是一种既得利益和新兴利益的竞争关系。在这种情况下，政府即使依法监管，也未必合理，所以依法只是一个监管的必要条件，但不是充分条件。一个典型的例子是专车的管理问题。从依法的角度来看，车辆运营需要有特许，这就是政府的一种管理。但是目前来看，政府对专车的态度非常暧昧，不承认，不监管。其实就意味着专车始终面临合法性风险。从有效的政府治理来看，出租车是城市公共交通的一部分，过去通过特许经营制度进行管理，或许有其必要性，但在新的时空，专车是一种更高级的生产力，是共享经济，就效率意义来说，就社会服务有效性来说，就社会需求必要性的满足来说，专车都是更有效率的。政府对专车到底是打压还是放开？怎么管？仅仅讲依法是不够的，那只不过是保护现有的利益格局，而牺牲了有效性和效率。 这不是一个简单的依法不依法问题，而是过去和现行的法律安排的利益格局，跟一种新的潜在的利益格局发生了竞争。怎么来协调利益问题，本质上就是改革与法治的关系问题。

第四，放也好，管也好，到底谁来推动？过去搞改革，主要是自上而下政府的自我推动。但放和管涉及到很多根本性、重大的利益再分配，如果只靠政府来推动，可能会面临动力递减和匮乏，因为改革过程会触及政府及其部门的自身利益，一旦改革进入“深水区”，动力匮乏就更为明显。任何物体运动轨迹的改变，必须要有足够的外力来对它施加作用，而不是它自身的作用力。这意味着政府职能放和管的改革，既要有政府自我革命的魄力，但更多的还是要借助市场的力量，借助社会和民众的力量，使政府动员的改革过程，同时也成为社会动员、市场激励、民众参与的过程。自上而下的政府动员，自下而上的社会动员，构成推动可持续改革的“双引擎”，才能使改革不断向前。