中共成都市委组织部副部长、市委编办（市审改办）主任  高建军

近年来，成都在推进全国统筹城乡综合配套改革试验区建设的具体实践中，坚持以转变政府职能为核心，以建设法制政府和服务型政府为目标，从破解“三农”难题、破除城乡二元体制、建立城乡一体的制度体系入手，深入推进行政体制改革和政府管理方式创新，在构建与特大型区域性中心城市统筹城乡发展相适应的体制机制上进行了有益探索，积累了一些具有推广复制价值的经验。特别是在深化行政审批制度改革过程中，坚持行政审批事项精简下放与行政审批管理体制创新同步推进，行政许可事项从最初的1166项精简到105项，市级层面设立的非行政许可项目得到全面取消和调整，并在全国率先启动“两集中、两到位”改革实践的基础上，在武侯区启动实施了相对集中行政许可权探索，初步建立“审批与监管”相对分离的行政管理新模式，2011年以来，成都连续4年被评为“中国服务型政府十佳城市”。

整合审批职能，创新管理体制，构建“审管分离”管理体制

传统的行政审批模式，主要弊端是权力架构上的条块分割、各自为阵，导致“多头审批、多层审批、重审轻管、以审代管”等一系列问题长期存在。虽然通过行政审批“两集中、两到位”改革后，分散在各部门的审批事项统一集中到了政务中心平台办理，使上述问题在一定程度上得到了缓解，也方便了群众办事，但由于传统的权力运行方式和深层次的管理体制弊端并未得到根本解决，政务服务中心在实际运行过程中又产生了管理、审批二元体制的新弊端。审批行为只对部门负责、不具备审批主体资格的处境十分尴尬，后续监管不到位、外部监督难实施、权力寻租等体制漏洞仍然存在。

2008年，我市充分发挥“全国统筹城乡综合配套改革试验区”先行先试的政策优势，启动实施了旨在推动行政审批与监督管理相对分离的试点工作，批准设立了武侯区行政审批局，通过逐步划转的方式，将全区22个部门共79大类195项审批事项划转到行政审批局统一行使。根据审批职能划转情况，对原区级部门的职能定位进行了重新界定和明晰，各部门主要负责行业发展规划、政策规范、行业管理、公共服务及组织实施，将履职重点转移到强化市场监管和维护市场经济秩序上。今年初，我市结合新一轮政府机构改革，在新津县也启动了改革试点工作，批准设立了新津县行政审批局，目前已将23个县级部门承担的173项审批事项划转到行政审批局。

从“两集中、两到位”改革到成立行政审批局统一行使审批权这一改革，是从行政许可“程序简单集中”向“权力实质整合”的大胆尝试，直接触及权力再分配这一核心问题，一经推出便迅速受到社会各界的高度关注，被媒体和专家誉为中国行政审批制度改革的“破局”之举。当时我就在武侯区工作，全程参与了启动实施这项改革的前期论证和行政审批局设立的策划筹备工作，既对改革预期充满了信心，同时也承受了巨大压力。从行政审批局运行多年的情况看，总体情况良好，受到社会各界的广泛好评，中央编办、国务院法制办等部门的领导都给予了充分肯定，新华社、《人民日报》、《求是》杂志等各级各类媒体都作了大量宣传报道，先后有近300批次、4000余人次的各地考察团前来考察学习。

挖掘资源潜力，精简人员编制，从资源配置上打造精干高效的专业队伍

组建行政审批局统一行使行政审批职能，既是深化行政审批制度改革的重要内容，也是创新行政审批体制的具体实践，还是推进大部门制改革由注重“行业性质相近”向“职能性质相近”整合的有益尝试，对于继续巩固和深化大部门制改革成果，加快构建审批、管理、监督三种权力既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，具有十分重要的意义。

从改革的目标和路径看，实施相对集中行政许可权改革，一方面切割开部门既当“运动员”又当“裁判员”的双重身份，使审批工作中存在的“条块分割、各自为政”和“重审轻管、以审代管”等问题得到妥善解决；另一方面从行政资源配置源头上更加科学有效地发挥好现有行政资源的最大效益，从而达到精简人员编制、降低行政成本、提高服务效能、促进政府服务方式转变的目的。

在设立武侯区行政审批局初期，我市按照精简统一效能原则和“大部门”、“大科室”的思路，在内设机构设置和内部资源整合上进行了一系列优化组合和大胆创新。在内部科室设置上，重点对内设科室及服务窗口进行大幅度整合，将原来从22个区级职能部门划转的行政许可事项进行归口分类，按照行政许可事项的办理类型和内在联系，综合设置社会类、经济类、建设类3个专业性审批科，共7个审批窗口，统一行使审批局承担的所有审批职能，从而使群众办理行政审批事项由过去跑多个部门变为只到审批局一个窗口办理，实现了行政审批效能“大提速”。在人员编制配置上，按照“编随事转、人随编走”原则，将区商务局等5个办件量较大部门的审批人员和编制整体划转至区行政审批局，其它部门则根据工作量划转部分审批骨干及编制，原22个职能部门100余人承担的审批业务，现在行政审批局3个科室30余人就能完全承担，大大节约了行政运行成本，提高了行政资源利用效率。同时，根据审批职能划转情况，对原部门内设机构和人员配置同步调整，撤销原承担审批职能的内设科室，人员全部充实到加强事中事后监管和服务岗位。

目前，新津县启动的改革试点工作大体沿袭和复制了“武侯模式”，但在现场踏勘方式上已有创新和突破。武侯区采取的是由职能部门根据行使审批职能的需要进行现场踏勘，并在规定时限内向审批局反馈现场踏勘结果，而新津县则是将审批和现场踏勘职能整体划转到审批局，采取从部门抽调业务骨干和业务培训等方式，组建了一支跨部门跨行业的现场踏勘专业化队伍，并按照行业分类设立投资建设、城管交通、文卫教育、农业环保等若干个专业小组，实施联合踏勘和专业踏勘，使现场踏勘“散、乱、多”现象得到了有效解决。

再造服务流程，强化制度建设，从运行机制上固化审批服务的运行轨道

我市在武侯区审批局挂牌运行初期，结合开展“行政服务标准化国家级试点区”建设，引入ISO9001国际质量管理体系认证，以构建服务通用基础、服务提供、服务保障三大标准体系为核心，在加强政务服务标准化建设和推进制度化建设、规范化审批和便捷化服务上取得了明显成效，被国家标准委确定为“2014－2015年度全国服务业标准化示范区”。

在加强制度化建设上，先后制定出台了武侯区《行政审批新机制运行管理暂行办法》、《行政审批局内部监督管理办法》、《政务服务分中心基础设施建设规范》、《政务服务分中心窗口服务质量规范》等制度，对审批局行使审批职能的内外部沟通衔接机制作出规范，建立了行政审批工作部门会商、行政审批科与市级职能部门对口衔接等制度，确保行政审批事项集中办理后的顺畅运行。在推进规范化审批上，大力加强阳光政务、电子政务和规范化服务平台建设，将“精、细、实、严”的科学管理方法和标准落实到每个环节；建立行政审批事项清单制度并充分授权给审批窗口；针对需要多个科室受理的审批事项，建立了“联审联办”制度，将审批过程由“外部循环”转变为“内部循环”，并按照“互联网+”的改革新思维，建立网上审批与现场审批、线上线下相结合的审批模式，大大减少了审批环节，提升了办事效率。武侯区审批局运行至今，现场办结率达到100%，真正实现了行政审批“一窗办理”、现场办结。目前，正研究制定《深化行政审批制度改革 打造政务服务升级版实施方案》，着力打造‘流程最简、效率最高、成本最低、服务最优’的行政审批和政务服务模式。在开展便捷化服务上，积极探索产业项目审批新机制，建立了以工业集中发展区和特色商圈企业项目事前、进驻和落地以后的全流程新型审批服务模式，由区政务服务办牵头，实施相关部门动态联合审批，在法律风险可控和工程进度确定的前提下，对尚未完全具备基本建设项目审批条件的项目，最大限度简化审批手续，允许材料不全的行政相对人在符合规定的条件下提前报件，待法律规定的材料齐备后办理审批，最大限度提速增效。同时，还针对性的建立城市综合体入住企业和规模连锁企业集中年审、“无前置、多线程”审批事项联审联办、互为前置事项“一窗受理、一表填报”绿色通道办理、重大项目全程预报跟踪和无偿帮办代办等便民增效举措，切实为激发市场活力、增强内生动力、促进转型升级和推进大众创业、万众创新营造了良好氛围。

规范权力运行，创新监管方式，从制度设计上织牢权力运行防范网络

在实施审管分离后，若部门角色定位不准确，作用发挥不充分，后续监管和服务跟进不及时，必然导致市场无序和社会混乱。我市在推进相对集中行政许可权改革过程中，坚持放管结合、审管互动、管服联动，一手抓行政审批局的内部行为规范，一手抓职能部门的事中事后监管服务，形成了审批与监管既相对分离又相互制约的政府治理新格局。

一是加强对行政审批行为的监督管理和规范约束。在内部监督上，制定完善并对外公示每一审批事项的承办窗口、所需材料、办理时限等，并建立了行政审批事项受理----审核----批准三级审查核准制度、重大项目和情况复杂项目审批会商制度、审批办理情况网上公示和抽查复核制度、审批责任长期追究制度等；在外部监督上，坚持阳光审批、透明运行，行政审批行为全方位全过程接受相关职能部门的监督、监察部门的电子监察以及人大、政协、新闻媒体、社会公众、政务服务对象的监督，形成了职能部门、纪检监察、社会大众“三位一体”的外部监督格局，有效化解了权力寻租和腐败行为的发生。武侯区行政审批局成立以来，共完成8万余件审批事项，没有发生一起行政诉讼和行政复议。

二是强化职能部门的事中事后监管。为加强行政审批与部门事中事后监管的无缝衔接，确保审批与监管之间不脱节、不断档，制定出台了《审管对口衔接管理规范标准》、《武侯区行政审批局审批信息通报制度》、《现场勘查监督管理细则》等规范性文件；建立了畅通审批部门与监管部门间的对口衔接机制和信息沟通渠道；开发了行政审批信息共享系统，确保在审批完成后立即进入部门监管范围。有效保证了审批、监管部门各司其职，各尽其责。为确保部门及时承接和履行好事中事后监管职能，在取消、下放行政审批事项和剥离部门行政审批职能的过程中，坚持对行政审批与事中事后监管同步研究部署，同步跟进落实，并对需要加强事中事后监管的事项进行系统梳理、明确责任，同时还整合了市场监管职能和机构，组建市场监管局，统一行使监管职能，从根本上解决了市场监管领域职责交叉、界线不清、力量分散等问题。