中国人民大学公共治理与和谐城市研究中心主任、全国公共管理类教学指导委员会秘书长  蓝志勇

依法协调央地关系是制度建设,监管和服务是政府的两个重要功能,简政放权是时代需求。放权和监管两不误，其核心就是毛主席在十大关系中讲的发挥地方和中央两个积极性的问题。这个问题是现代中国的一大挑战。

简政放权为什么重要？首先，我国是大一统国家，地方积极性发挥的不是很好，西方对我国的认识和中国自己的宣传管理实践，都强调中央集权。中国封建时代一直到建国以后学习苏联模式，本质上追求的也是中央集权、全能政府的格局。近年来，中央努力推行简政放权的行政审批制度改革，取得了不少成绩，也暴露出了不少问题。比如在审批制度改革中，对审批权明放暗不放、放一不放二、放虚不放实，放了旧的又立新规矩等。很多时候不仅仅是地方的问题，而是中央部委的法规没有改，不同部委的法规相互冲突，很多垂直管理的政策到了地方互相打架，让地方官员无所适从。改革三十多年，为了避免阻力，大多数是做增量，没有触动原有制度的核心架构。现在社会发展了，缝缝补补的方法用尽了，制度性和结构性的问题就凸现出来了。需要啃硬骨头，重新顶层设计，调整部门利益，阻力自然就大了。

科技园是中国经济改革和产业升级过程中的一个重要手段。建立高科技园，为新技术、新产业和新人才提供平台，成立服务机构，把上面的各种政策屏蔽了，各种繁文缛节的手续，科技园组织服务力量帮助办理，让人才、资金、材料等相对集中，迅速形成生产力。放活了地方和生产第一线的组织，各地高新区很快就在新兴工业和产值方面迅速超过了老工业基地。科技园的核心优势就是制度上屏蔽了原有繁琐的程序，让下面一心一意创新发展。现在，习主席提出要啃硬骨头，从根本上、从制度上来改，这就需要更好地进行顶层设计和认知思考。

中国改革成功的经验很多，主要经验就是分权让利，比如财政包干等，发挥了地方的积极性。现在地方政府人才济济，在干部数量、政府规模、技术能力等方面都非常强，而且熟知地方情况，有一线经验，没有理由不让更多的有关地方发展的决策直接给地方做。

简政放权的重要目标是发挥好中央和地方积极性。中央建立制度和实施监管，地方政府则以服务为主要功能。但这个概念我们一直没有理清楚，理论工作也没有做好。学界在引入现代国家理论的时候，一会儿谈论全能政府，一会儿谈规制政府或服务政府、福利政府等。政府理论的探讨，必须涉及到政府的各种功能，从规制、监管到服务，缺一不可。政府的大小，也要根据时代和社会的需求来决定。

在我国，除了政府与社会、市场的关系，央地关系一直处理的不是很好。传统上中央管地方是唐僧管孙悟空，看起来很强，可以把孙悟空掐死，其实正因为自己还不够强，只能靠紧箍咒、官帽子和钱袋子。孙悟空一动就很紧张，怕管不住，一动就念紧箍咒，就是我们常说的一抓就死、一放就乱。中国很多创新都是从地方政府开始的，但是经常做一半就被掐，怕地方强大了中央管不住。中央法规僵化不合时宜，地方想创新，常是想做或做了发现不合法规，合理不合法，合法不合理。所以改革开放中也倒下很多英雄好汉，想干点事情就得打擦边球。打多了擦边球就误以为那是球规，殊不知犯了忌，老百姓高兴，但政府不高兴。需要改革央地关系，把中央政府和地方政府的关系变成如来佛管孙悟空的关系，手掌一展开，地方政府有本领都可以使出来，但是翻不出如来佛的掌心。地方政府不可能藐视中央的法规，前提是中央的法规明晰、合理和全面，张驰有度。

美国是三级政府，与我国的五级政府相比，它们的政府层级少，责权明晰、形式灵活，因地制宜性好，专业化分工强，监管和服务能力相对强而有效。美国的三级政府包括中央政府、州政府和地方政府，它的地方政府县、市、区、管理区是平级的。全国有8700多个政府，每个州的法制不一样，编制、管理、资源、人员配置非常灵活。中央政府的结构，保证垂直监管能力非常强，但人员不必太多，地方政府主要就是服务于地方。

美国中央政府和地方政府错位分工，功能不重复，专业化能力比较强。联邦政府分为四块：执行部门，16个部委；各种独立的专业委员会，有大有小，非常灵活，它是准立法机构，自己立法，自己执行，只要一两个人就可以监管；总统咨询委员会，不同的咨询委员由总统任命，可以招之即来，不花什么钱，但是能够很快帮助最高领导人在全球寻求相关民间咨询，集中意见进行决策；准服务准法律机构，直接为老百姓服务，管理国家博物馆等。地方的职责很明确，服务于地方的民事民生，有相应的地方财政收入，可以相对独立地制定地方政府的管理条例、设置机构、人员编制等。

美国府际之间的关系有几个重要特点。一是央地关系中对中央权威的认定。我们过去认为联邦制的核心是分权，这是误读。联邦主义的核心精神是中央集权，中央的权威至高无上，联邦政府的宪法统治国家。联邦法中有地方政府不得作为的法案，命令地方政府不得拥有军队、外交权和外贸条例制定等权限，相互间不能定立条约、建立联盟，也不能搞关税等，做了就是犯法。联邦法中还有地方政府的互惠条款，各州必须承认相互之间的法律司法程序，承认通用的证件。这州犯罪的人到那里你必须帮助抓，这州的驾驶证在那州也可以用，但从业证明如教师证、律师证、医疗准业证等，可以有地方附加条款。

界定州与地方政府也有两个重要法案。一个是狄龙法，规定县市等地方政府是州政府的附属机构，随时可以被州政府取缔和改造，这样拥属权就十分清楚，改革也有依据。但这个法把地方管得太死，为了鼓励城市的专业化管理和积极性，后来又立了一个补充法案，叫地方管理特许权。我们过去认为是地方自治，实际上也是一个误读。地方管理特许权不是自治的概念，而是上级政府（州政府）在了解地方政府，比如说市或县政府的能力，特别赋予地方自我管理的财权、机构人士权或综合管理权。但这个权限可以按程序收回，不是一成不变的地方权力。

关于大城区的管理，国外有组织上的市县合一管理方法，也有上级政府补贴交易成本的方法，还有成立专业化城市联盟，由联盟在某一特定领域协调管理，比如说各修高速公路连起来，使用多的城市、获利多的城市多出钱。在修建大型商场时，也协调规划，既竞争又合作。像我国京津冀这样的协同合作，中间还有小城市，是一个典型的大城区域管理案例，前提是先确权，在确权的基础上谈协同和利益分配。

我国有一个词叫“统筹管理”，比较热门的是城乡统筹。城乡统筹的方法应该解决的是特定问题，如一些大城市边缘的农村，准备被城市兼并的地方，要统筹发展，最后成为城市，农民也被改造成城市人口。但其余还需要保留农村形态，发展现代农业。有农业专业形态的农村不应该用城乡统筹的方法来发展与管理。市管县的原意是城市带动农村发展，结果是城市剥夺农村，资金人才土地倒流入城。我国要发展真正的农村，真正的小城镇，发展现代农业，还有要提倡专业化管理。

在放权让利、深化改革的过程中，另一值得重视的问题是“中梗阻”现象。领导有创意、见识多，要推动改革；基层要改善工作条件，追求业绩，有动力；不愿意改的往往是中层。一是有过去的经验方法，驾轻就熟；二是已有单位和个人利益，不愿意变化，甚至努力捍卫；还有上位里的规制限制，即便审批权限改革了，用新方法要担风险。宁可老百姓不方便，也不能得罪领导。

政府的功能是既要服务、监管，又要立法和分工问责。用法律方式规范和协调央地关系，界定好中央、地方政府与企业的关系和职能。中央重立法监管，地方重服务。