【供给侧结构改革】

2017：供给侧结构性改革的落实与行动

张鹏 言实

2017年是供给侧结构性改革的深化之年，也是以供给侧结构性改革为主线的经济体制改革之年，供给侧结构性改革不能停留在规划上和策略上，而必须在掌握基本形势和运行规律，坚持稳中求进的方法论和总基调下，有效地抓好落实，“撸起袖子加油干”。落实与行动成为2017年供给侧结构性改革的核心内容。

一、“稳中求进”和“质量效益”是落实与行动的两个基点

落实与行动有三个基本内容：一是策略，即规划与蓝图，这个理论和政策准备已经基本完成；二是原则，即方向与要求，这个思路和政策研究基础也已基本齐备；三是基点，即体系与抓手，也就是以基点形成整个改革的收敛与发散、稳定与创新、突破口与风险点的基本着力点和运行机制。“稳中求进”既是2017年工作的总基调，也是做好经济工作的方法论，也即在落实供给侧结构性改革中，在稳的前提下要在关键的领域有所进取，在把握好度的前提下奋发有为；而“质量效益”则是经济发展的中心，也是结构改革的基础与前提，也即供给侧结构性改革的主攻方向是提高供给质量，提高供给侧结构对需求结构的适应性，提高微观主体的内生动力和生产效益。这样，“稳中求进”和“质量效益”从方法论和目标性两个方面构成了供给侧结构性改革落实与行动的两个基点。

从“稳中求进”出发，供给侧结构性改革要综合考虑总需求的规模和变动，通过适度扩大总需求，为供给侧改革提供良好的环境；要有序推进技术、产品、形态和商业模式创新，使经济组织和运行机制在平稳有序的情况下，完成升级优化；要集中资源、要素和体制优势在关键的供给节点形成突破，并依靠市场机制形成新的资源要素配置格局和生产组织方式，为质量和效益提升准备条件；要注重度的管理，将稳作为主基调和大局，但又直面运行中的风险和结构上的矛盾，全力推进改革，坚持统筹兼顾，有效实现改革目标；要坚持发展的理念、原则和愿景，深入分析问题，坚持问题导向，以改革作为发展的根本途径，不因循守旧，也不好高骛远，以钉钉子的精神，实现改革与发展的有序协同。

从“质量效益”出发，供给侧结构性改革要充分认识改革最终目的、主攻方向和判断标准。改革的最终目的是满足需求，而需求则呈现出个性化、多样化为主体的特征，因此，供给体系必须着力于提高产品的需求匹配度，生产的需求响应度和市场的需求满足度，强调产品服务的差异化、生产组织的灵活性和市场配置的智能性；改革的主攻方向是提高供给质量，在强调供求平衡、市场出清的同时，通过质量第一的要求，为生产的创新发展提供明确的目标，为需求的结构升级提供良好的基础，为市场的差异化配置提供必要的条件；改革的判断标准是效率提高和效益提升，也即供给体系的完善、市场环境的改善和要素资源配置的优化都要以增加微观主体的内生动力，提高盈利能力，提高劳动生产率，提高全要素生产率，提高潜在增长率作为判断的依据和评价的标准。

基于“稳中求进”与“质量效益”的两个基点，供给侧结构性改革要在盘活存量资源、优化生产组织、降低经济风险、减少运行成本、弥补市场和体制短板等方面实现改革目标的有效贯彻和改革任务的全面落实，“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”成为供给侧结构性改革的五条主线，而2017年则是五条主线全面深化并取得实质性进展的关键一年。

二、“去产能”以化解过剩产能、处置“僵尸企业”作为行动支点

“去产能”的核心是盘活存量资源，处置“僵尸企业”是“去产能”的“牛鼻子”。2017年不仅要巩固已有的改革成果，更重要的是进一步深化改革，啃“硬骨头”。“僵尸企业”的处置核心是实现多兼并重组、少破产清算的目标，在落实与行动上解决好三个问题，即钱从何处来、人往何处去、企业怎么办。

钱从何处来，2017年要做好财税引导、金融支持和企业挖潜三个方面的工作。财税引导要在确定企业主体责任的前提下，中央财政和地方各级财政应根据“去产能”改革的目标，安排相应的资金并承担必要的风险，积极落实中央对“去产能”改革的相关税收优惠政策，以奖励和补助为手段，有效推进“僵尸企业”的处置，盘活资源、提高效率。金融支持要通过支持银行等金融机构组建投资型子公司、落实企业并购性贷款、支持产权有序流转和交易、合理处置“壳资源”等方面增强“僵尸企业”处置的吸引力、能动性和潜在价值空间。企业挖潜要积极落实国家的产业政策和“去产能”改革的要求，通过对市场准入资格、政府经营许可、知识产权资产、渠道结构优势、区位优势资源等有形和无形资产进行挖掘，增强企业价值属性和市场吸引力，降低改革成本和处置风险。

人往何处去，则需要做好社会保障体系、再就业培训体系和创业支持体系的各项工作。要进一步完善社会保障体系，有序提高失业保险和生活救助的保障水平，充分发挥其社会稳定托底作用，确保没有能力再就业人员的基本生活。要大力做好转岗就业、再就业培训工作，加大各级政府对再就业培训的补贴支持力度，以结果为导向在基础培训成本分担的基础上，对再就业培训机构进行奖补；在“去产能”支持资金中安排社会和企业实现职工转岗就业的专项奖励，并对容纳转岗就业较多的企业实施一定程度的所得税优惠。要不断完善创业支持体系，扶持创业平台和园区建设，可重点考虑以“双创”平台为载体，深化现有创新创业优惠政策，支持相关平台和园区建立主动服务机制和指标化的竞争性扶持机制，使创新创业活动成为就业的重要形式和经济增长新动能的重要构成。

企业怎么办，应重点处理好兼并重组、资产剥离和破产清算的关系，既避免“僵尸企业”对资源要素的低效占用，又有效降低因生产退出而带来的职工生活影响。兼并重组是处置“僵尸企业”的主线，在政府上应做到“三管齐下”：一是对“僵尸企业”本身要下定决心推进以兼并重组为主的改革，统一各方思想和认识，确保如期实现目标成果；二是结合“1＋N”的国有企业改革，明确国有资产定价方法和处置方式，确保国有资产安全实施企业并购；三是对兼并后的企业根据行业情况、转移就业的员工数量、企业增加值和利润水平等安排相应的税收优惠政策、财政补贴政策、金融支持政策和减免社会保险缴费安排等。资产剥离是指将企业的经营性资产和非经营性资产进行有效剥离，根据资产情况进行分置性改革。对于具有良好收益、市场需求稳定、技术水平较高的资产和环节，可以通过股权化改造、引进战略投资者、上市或股转挂牌、混合所有制改革等方式进行改革；对于其他的经营性资产，则通过员工持股改革、混合所有制改革、推动企业兼并重组和支持企业破产清算的方式完成退出；对于企业所拥有的非经营性资产，则可以通过“三供一业”、企业办社会资产移交等方式完成退出，确保企业资产变动不影响员工的合法私人财产和生活稳定。破产清算是“僵尸企业”处置的一个重要选择，但应用时需综合权衡考量，制定科学有效的破产方案，根据社会可承受力有序推进，既释放社会资源和要素，又保持经济社会的平稳发展。各级政府对难以挽救，也无法通过兼并重组的企业要坚决实施破产清算，有效盘活要素和资源，腾出财力和空间支持新兴产业的发展和企业的壮大。

此外，“去产能”仍须继续推动钢铁、煤炭产业化解过剩产能。要防止已经化解的过剩产能死灰复燃，不受市场短期波动的干扰，保持定力，坚持改革方向不动摇。同时，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作。

三、“去库存”以提高生产能力和产出收益作为落实重点

“去库存”的核心是优化生产组织，调整市场重心。2017年，“去库存”改革应以房地产市场和生产资料市场作为两个关注领域。从房地产市场来看，2017年的“去库存”改革要明确以“住”为方向，大力推进居住性房地产市场和租赁性房地产市场的发展，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”基本原则，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。对于居住性房地产市场，要坚持分类调控，因城因地施策，重点解决三四线城市房地产库存过多问题，要把去库存和促进人口城镇化结合起来，提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平，增强对农业转移人口的吸引力。对于租赁性房地产市场，要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展，并给予财税优惠和金融支持政策。对于投资性房地产市场，则要在宏观上管住货币，严格限制信贷流向投资投机性购房，对房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。以控制需求来抑制房地产投资、投机活动，以调控供给实现房地产市场的良性发展和市场出清。

从生产资料的供给和企业存货来看，2017年PPI指数的高企将导致企业非意愿存货投资的增长。这一投资，短期内将带来经济增长，但中长期内将增加企业运行负担，企业的资金占用增加、存货成本上升、管理费用也有一定程度的增长，削弱企业发展动力，须得到重视和有效化解。因此，我国客观上需要进一步加快商品期货市场的建设，拓展交易产品和品种，辅导生产企业积极利用好套期保值等技术消除价格波动风险，控制实际存货投资的增长。另外，还应大力推进存货和仓单质押融资发展，从法律上提高存货单和仓单的效能，使企业在库存增长的同时，提高资金的流动性，减少资金占用和流动性风险。

四、“去杠杆”重点是着力降低企业杠杆率并控制总杠杆率水平

“去杠杆”改革的核心是降低经济风险，要在控制总杠杆率的前提下，重点做好降低企业资产负债率、规范政府举债行为、科学引导家庭经济活动等举措。2017年，“去杠杆”改革任务艰巨，既要通过改革降低实体经济的流动性压力和经营负担，又要深化改革化解资产泡沫和宏观风险，并为经济转型和消费升级提供有效的支撑。

降低企业资产负债率是“去杠杆”改革的重中之重。应从控债、化债和转债三个方面着手，加强企业自身债务杠杆约束，切实降低债务风险。控债的关键是适当降低企业债务融资的比重，有效实现企业存量资产盘活，严格防范逃废债务风险发生。要大力支持股权融资的发展，推动企业抓住有利时机进入资本市场，通过公开上市、股转挂牌、产权交易、区域流转等方式，吸引社会资金以股权的方式有效进入；支持产业投资基金、股权投资基金等投资相关行业和重点企业，以创新机制、推进转型；支持商业银行组织专业投资机构或与相关投资基金合作，发展股债结合型金融产品，在增强企业融资能力的同时，有效控制企业杠杆的上升；要推进产融合作，实施资产证券化改革，对企业的存量资产进行有效作价和流转；要加强金融监管，强化主体责任，严格防范企业逃废债务现象的发生。化债的重点是降低企业的债务负担，优化企业的债务结构，有序实施债转股改革。要通过资产处置、债务置换、应收账款资产证券化等有效方式降低企业的债务负担和资金占用；通过与企业生产经营、兼并重组和市场退出等战略相关的安排，将企业债务进行结构性优化，增强企业债务处置的便利性和主动性；通过市场化的债转股改革，在控制风险、保持平衡的基础上，有序推进企业债权转股权的安排，支持资产管理公司、保险资产管理机构、地方国有资产投资和运营公司等参与债转股改革。转债的重点是推进企业兼并重组，改善债务风险状况，通过专业化的政府性基金实现债务风险、成本和期限的转化。要全力落实好《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，对困难企业进行债务重组，妥善处置企业集团的担保问题；要组建专业化的政府性基金，通过必要的担保、贴息、过桥引导、分级债务管理等方式，提高企业债务的评级水平，降低企业债务的利息负担，实现债务结构的良好转化。

政府债务管理的关键是明确主体、限额管理、成本调节和风险控制，也即确保政府债务的正当性、安全性、透明度和可持续性。2017年，政府债务管理的核心是要做好规范政府举债行为，并为支持企业债务化解、提供市场交易机制等更深一步改革创造条件和做出探索。主要包括：认真落实地方政府债务管理制度，强化地方政府债务限额管理、预算管理；加强对地方落实债务管理制度情况的监督；控制地方其他相关债务过快增长势头，严格依法厘清政府债务和融资平台公司等企业债务边界；健全统计监测体系，将融资平台公司债务、中长期政府支出责任纳入统计监测范围，实施部门联合监管；加大查处违法违规举债融资行为和问责力度；深入推进融资平台公司市场化转型；加强地方债务风险评估和预警。此外，还应根据债务成本调节风险控制要求，加大发行地方政府债券置换存量债务工作力度；并建立政府债券做市制度和质押机制，促进政府债券的流转并完善市场交易机制。

引导家庭经济活动既为供给侧结构性改革创造不断拓展和扩张的需求层级和空间，又为在控制总杠杆率的前提下降低企业资产负债率提供支持。家庭经济活动主要由消费和储蓄（投资）两部分构成，其中消费是需求的基础构成，也是供给侧结构性改革的最终目的；而家庭储蓄（投资）则是市场投资资金的主要来源，也是非债务性资本的主要提供主体，家庭储蓄（投资）对市场经济活动更为直接的介入将有效降低企业杠杆水平，并控制总杠杆率的水平。引导家庭经济活动的关键在于落实三个方面的政策：第一，加大对消费结构升级、消费质量提升的支持力度，以引导消费、优化渠道、匹配需求和支持供给为重点，推出新的消费提升计划，并采用政府性基金的运行模式进行投资、补贴、奖励和保障；第二，推进大众创业、万众创新，以家庭投资、众筹、私募股权、股债结合等方式推进“双创”模式的快速发展和壮大，并形成一大批低杠杆、高成长的新动能支撑力量；第三，推进金融体制改革，促进直接融资的发展，增强金融产品的覆盖面和替代性，减少金融环节，引入竞争机制，控制融资成本和风险转嫁空间。当然，在支持金融创新的同时，还须防控金融风险，加快建立监管协调机制，加强宏观审慎监管，强化统筹协调能力，防范和化解系统性风险。

五、“降成本”的落实重点是降低实体经济的运行成本

“降成本”的着力点是降低实体经济的运行成本，提高实际收益水平，拓展市场空间，支撑企业转型发展和创新发展。2017年“降成本”改革既要全面突破，真正实现实体经济运行成本的降低，又要形成经济增长、产业升级、创新驱动和风险控制联动，打造具有典型意义的“降成本”与“促发展”相协同的中国范本。

减税、降费是降低实体经济运行成本的重要举措。2017年的工作重点是要继续落实并完善营改增试点政策；研究实施促进中小企业发展、科技创新等税收优惠政策；再取消、调整和规范一批行政事业性收费项目；公开中央和各地收费目录清单。

降低融资成本和增强金融便利是提振实体经济活力的重要手段。2017年要继续加大对“双创”、科技、战略性新兴产业等重点领域以及保障性安居工程、健康养老、小微企业、就业、少数民族等领域的金融支持力度；深入推进利率市场化改革，支持金融机构、金融服务和金融产品间的有效竞争，降低金融收费和融资成本；进一步完善人民币汇率市场化形成机制，积极引导和稳定市场预期，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

降低各类交易成本特别是制度性交易成本是激发市场活动的关键措施。2017年，我国应进一步落实“放管服”改革的要求，对准入型审批、事中事后型审批和资格资质的强制认证的取消和放权要切实落实到位；大幅度减少审批环节，降低各类中介评估费用，严厉打击“红顶中介”和“设租寻租”行为；根据改革要求，完成“权力清单”和“责任清单”的制度建设，并向属地范围的企业和居民公开。

降低企业用能成本，提升技术水平，支持节约成本和节约能源的同步实现。2017年要进一步推进电力体制改革，完善直购电交易机制，推进电力交易市场的建设和发展，支持电力现货合约等新型交易产品的落地，支持价格体制改革，鼓励竞争；要进一步理顺新能源电力和输配电政策，优化补贴结构，转变补贴方式，可考虑以用户侧的新能源电力消费作为补贴对象；推进油气体制改革，在保持现行油气补贴的同时，支持油气生产和运输的混合所有制改革，支持用户端（门站）的市场准入和竞争。

降低物流成本，实现信息化改造，在提升效率的同时，实现企业潜在市场范围的有效扩张。2017年要大力清理物流管理费用，进一步取消和调整交通运输行政审批事项，加强事中事后监管；简化道路运输经营许可证年审手续，优化道路运输从业资格考核制度；要畅通各种交通方式间的衔接，实现多式联运，探索建立新型的配送服务体系；要整合信息技术资源，构建多层次物流服务平台，引导传统流通企业加快信息化改造，开展智慧物流示范，启动智慧物流配送体系建设。

有效引导劳动要素成本增速的相对回落。2017年以收入规模、社保成本和劳动生产率为重点，实现劳动要素成本增速的相对回落。要根据经济运行情况，优化政策控制指标，考虑到加速折旧因素对国内生产总值（GDP）构成的影响，将劳动报酬增速与国内生产净值（NDP）增速进行对标，形成对劳动报酬增长的指标引导；要坚持精算平衡和优化结构的原则，在综合考虑财政可承受能力和体系持续运行的前提下，对社会保障体系的企业缴费标准进行阶段性下调，以降低企业的用工负担；要通过提高劳动者生产技术、装备水平和工序协同为重点，深入推进营改增改革、投资抵税安排和科技金融手段，提升劳动生产率水平。此外，还应推进劳动要素市场改革，破除不必要的资格资质限制，逐步消除户籍对就业的影响，打破就业市场的地域限制，有序提高劳动力市场灵活性。

六、“补短板”改革的重心是弥补市场和体制短板

2017年，要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节、从人民群众迫切需要解决的突出问题着手，既补硬短板也补软短板，既补发展短板也补制度短板。要更有力、更扎实推进脱贫攻坚各项工作，集中力量攻克薄弱环节，把功夫用到帮助贫困群众解决实际问题上，推动精准扶贫、精准脱贫各项政策措施落地生根。

硬短板指的是生产能力和技术手段的不足。要全面落实“中国制造2025”和“创新驱动发展战略”的相关要求，扎实推进技术创新和基础产业，并推动“科技创新2030——重大项目”启动实施。软短板是指发展环境和产权保护的不足。要加强产权保护制度建设，抓紧编纂民法典，加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护，保护企业家精神，支持企业家专心创新创业。发展短板是指产业体系和生产效率的不足。要以减少无效供给、扩大有效供给为基本要求，深入研究市场变化，理解现实需求和潜在需求，提高供给结构对需求结构的适应性；要更加重视优化产业组织，提高大企业素质，在市场准入、要素配置等方面创造条件，使中小微企业更好参与市场公平竞争。制度短板是指制度供给不足或市场在资源配置中的决定性作用发挥不足。要全面贯彻中办、国办印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，对于适宜由市场化配置的公共资源，要充分发挥市场机制作用，切实遵循价值规律，建立市场竞争优胜劣汰机制，实现资源配置效益最大化和效率最优化；对于不完全适宜由市场化配置的公共资源，要引入竞争规则，充分体现政府配置资源的引导作用，实现政府与市场作用有效结合；对于需要通过行政方式配置的公共资源，要遵循规律，注重运用市场机制，实现更有效率的公平性和均等化；应着力建设法治化的市场营商环境，加强引进外资工作，更好发挥外资企业对促进实体经济发展的重要作用。

2017年是供给侧结构性改革的深化之年。供给侧结构性改革的深化与落实要坚持党的基本路线，充分调动各方面干事创业的积极性，形成推动科学发展的合力；要坚持稳中求进工作总基调，努力提高经济运行质量和效益，推动经济结构调整取得有效进展。2017年，我们将通过落实与行动形成供给侧结构性改革的关键成果，迎接党的十九大胜利召开。

(摘自:2017年3月15日 宣讲家网)

深化供给侧结构性改革：

基本内涵、重点任务、核心对策

黄燕芬  张超

2016 年是国家“十三五”规划的开局之年，也是供给侧结构性改革的启动之年。在党中央的坚强领导下，各地区、各部门以“三去一降一补”为抓手，努力推进相关配套改革，取得了初步成效，但是，也暴露出一些问题。2017 年3月，中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第五次会议和中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第五次会议胜利召开，在总结过去一年改革工作的基础上，以习近平总书记为核心的党中央高瞻远瞩，进一步指出“供给侧结构性改革是一场关系全局、关系长远的攻坚战”。李克强总理在《政府工作报告》中也明确提出要“坚持以推进供给侧结构性改革为主线，全面做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作”。2017年是供给侧结构性改革步入深化之年。我们认为，深化供给侧结构性改革不仅将是贯穿“十三五”期间各项工作的主线，也将是未来很长一段时间关系到我国经济社会发展的重大系统性工程。因此，本文在回顾2016年供给侧结构性改革成效和存在的问题基础上，深刻阐释了深化供给侧结构性改革的基本内涵，进一步提炼出2017年深化供给侧结构性改革的重点任务，并强化了核心对策，以期为深化供给侧结构性改革提供决策依据。

一、2016年供给侧结构性改革工作回顾

（一）供给侧结构性改革取得初步成效

在去产能方面，2016年以钢铁、煤炭行业为重点，全年退出钢铁产能超过6500 万吨、煤炭产能超过2.9 亿吨，超额完成年度目标任务。

在去库存方面，商品住宅待售面积2016年3-12月连续9 个月下降，至2016年年末降到4.03 亿平方米，较2015 年同期下降11%。

在去杠杆方面，推动企业兼并重组，发展直接融资，实施市场化法治化债转股，2016年底规模以上工业企业资产负债率为55.8%，比上一年下降0.4个百分点。

在降成本方面，通过多方面采取措施，全年降低企业成本超过1万亿元。2016年底全国规模以上工业企业每百元主营收入中的成本同比下降0.16元。

在补短板方面，重点办了一批当前急需又利长远的大事，在脱贫攻坚、基础设施建设、农业可持续发展、新产业新动能培育、企业技术改造和设备更新等方面取得进展。

此外，在行政体制改革、财税体制改革、社会体制改革等方面也进行了大量工作，取得了一定的成绩。

（二）供给侧结构性改革中暴露出一些问题

与此同时，我们必须高度重视改革过程中的一些现象：一是五大重点任务中去产能、去库存成效相对显著，而去杠杆、降成本和补短板效果不明显；二是经济体制改革力度较大，而行政体制改革、社会体制改革仍任重道远。透过这些现象，不难发现改革实践中仍存在一些问题：

1.过分强调完成指标，淡化了改革精神。在供给侧结构性改革实践过程中，存在着把改革与完成任务指标划等号的问题。特别是去产能、去库存这类有明确量化指标的任务，相关责任部门紧盯指标，忽略了改革的质量。结果虽然完成了目标任务，但仍遗留了大量的问题。过分强调指标，淡化改革精神，无异于将供给侧结构性改革变成了一场数字游戏，看似轰轰烈烈，实则是舍本逐末，拈轻怕重，阻碍了改革目标的充分实现。

2.过分依赖行政手段，弱化了市场作用。在过去一年的改革实践中，存在着过度依赖行政手段、弱化市场作用的问题。去产能工作仍以签订目标责任书的方式层层落实，并未完全发挥市场竞争机制优胜劣汰的作用；去库存工作也主要以行政指令方式推动，促进房地产市场平稳健康发展的长效机制并未建立。尽管依靠行政手段能带来立竿见影的效果，但是注定只是短期行为，是“穿新鞋走老路”，与供给侧结构性改革强调“要使市场在资源配置中起决定性作用”的精神相违背，不利于改革的继续深化。

3.对供给侧结构性改革内涵的认识有待深化。淡化改革精神、弱化市场作用，根源在于对供给侧结构性改革的内涵认识不清、理解不透。突出表现为将“三去一降一补”视作供给侧结构性改革的全部内容，忽略了建立市场化、法制化的体制机制这一根本目标；或者将供给侧结构性改革局限于经济领域，片面理解为西方供给学派或里根经济学的中国化，认为供给侧结构性改革就是减费降税，增加供给，思想方法过于绝对。

二、深化供给侧结构性改革的基本内涵

深化供给侧结构性改革首先要对其基本内涵有正确的、深刻的认识。深化供给侧结构性改革需要把握两个基本逻辑：第一个逻辑，是我国经济运行中出现的短期问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡；第二个逻辑，是这些重大结构性失衡，虽然有政策上、工作上的因素，但根本原因是体制机制障碍，是市场没有充分发挥配置资源的决定性作用，是政府没有更好发挥应有作用。这两个基本逻辑，不仅指出了我国当前经济社会发展中的根本性问题，而且深刻揭示了产生这一问题的根源，点明了深化供给侧结构性改革的核心要义。

从这两个基本逻辑出发，我们应当认识到，深化供给侧结构性改革是以深化经济体制改革为切入点，深化行政体制创新和深化社会体制改革协同推进，以建立市场化、法制化的体制机制，提高国家治理能力和治理体系现代化为最终目标的一揽子制度设计，是一项系统性、综合性、战略性的工程。因此，深化供给侧结构性改革的基本内涵应该包括三个方面：

第一，根本途径是深化改革。要用改革的办法解决结构性失衡问题，更好地发挥经济体制改革的牵引作用，进一步深化行政体制改革和社会体制改革，减少无效供给，扩大有效供给，更好地适应和引导需求，着力解决经济社会发展中存在的重大结构性失衡问题。

第二，最终目标是建立市场化、法制化的体制机制，全面推进国家治理能力和治理体系的现代化。一方面，通过简政放权、放管结合，理清政府和市场、政府和社会的边界，构建市场在资源配置中起决定性作用的体制机制；另一方面，政府要改善监管、优化服务，大力推进法制化进程，构建公正公平的市场秩序，提升国家治理水平。

第三，基本原则是经济、行政、社会领域协同推进、激励相容。要把改善供给侧结构作为主攻方向，不仅要调整产品供给，还要创新制度供给、优化服务供给，全面提升供给质量，实现各领域的良性互动。

深化供给侧结构性改革，既强调减少无效低效供给、扩大有效供给，又注重提高需求有效性；既突出发展社会生产力，又注重完善生产关系；既发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用；既着眼当前，又立足长远，以改善经济治理，创新行政治理，健全社会治理，全面推进国家治理能力和治理体系的现代化为最终目标。

深化供给侧结构性改革，重点在供给侧，核心在调结构，关键在改革。要坚持改革导向，不能仅盯住目标，忘记了改革；要坚持市场导向，不能只局限于政府主导，过度依赖于行政手段；要坚持协同推进，不能只侧重于经济体制改革，忽略了行政体制改革和社会体制改革。

三、深化供给侧结构性改革的重点任务

在准确把握深化供给侧结构性改革基本内涵的前提下，需重点推动经济领域、行政领域和社会领域的关键性、基础性改革向纵深发展，着力完成几项重点任务。

（一）经济领域

1.深入推进“三去一降一补”。继续推动钢铁、煤炭行业去产能，并进一步扩展至其他产能过剩的行业，同时妥善解决企业债务和人员安置问题；继续坚持分类调控、因城施策，重点推进三四线城市房地产去库存；继续强化去杠杆政策方向，重点降低企业杠杆率；继续实施减税降费措施，降低各类交易成本；更加重视解决制约经济社会发展的关键问题，既要补发展短板，又要补制度短板。

2.推进农业供给侧结构性改革。促进农业转型升级，调整农业产业结构、技术结构、经营结构，深化农业农村体制机制改革，提高农业供给质量、综合收益和竞争力。

3.振兴实体经济。以创新引领实体经济转型升级，在落后过剩产能领域做“减法”，在先进新兴产业领域做好“加法”、“乘法”，提升供给质量，引导金融资本“由虚入实”，服务实体经济发展。

4. 促进房地产市场平稳健康发展。坚持住房居住属性，加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产市场平稳健康发展长效机制；继续扎实推进新型城镇化建设；完善住房保障体系和制度建设。

（二）行政领域

1.推动政府改革、转变政府职能。坚持“放管服”三管齐下，继续深化行政体制改革，降低交易性成本；调整政府自身权力配置，理清政府与市场、政府与社会的边界，更好发挥政府作用。

2.深化商事制度创新。减少证照数量，简化办理流程；积极支持小微企业发展，鼓励社会资本参与创业、创新。

3.全面实行清单管理制度。制定国务院部门权力和责任清单，加快扩大市场准入负面清单试点，转变政府管理思维，减少政府的自由裁量权，增加市场的自主选择权。

4.加强政府信息平台建设。顺应行政管理电子化、信息化大趋势，加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通，形成全国统一政务服务平台。提升政府服务效率、管理透明度和开放程度，为政府接受社会监督提供有效渠道。

（三）社会领域

1.提升科技创新能力。建立科技创新支持机制；推进全面创新改革试验；落实科研经费和项目管理制度改革；完善知识产权创造、保护和运用体系；深化人才发展体制改革。

2. 重点保障和改善民生。稳步推动养老保险制度改革，加快出台改革方案；完善劳动力市场制度，大力促进就业创业；深化医疗、医保、医药联动改革，推动健康中国建设；深入推进教育体制改革，办好公平优质教育。

3.维护社会公平公正。深化收入分配制度配套改革；完善农村产权制度；完善基本公共服务制度，不断增强公共服务的公平性和均衡性。

在改革实践中，需注意重点任务只是当务之急，完成任务绝非改革终点。因此，必须把改革作为一项长期事业，坚持以改革思维解决经济社会发展中的结构性问题，切忌急躁短视、隔靴搔痒，重表象而轻实质；需认识到经济、行政、社会领域重点任务相辅相成、互为补充。因此，需统筹兼顾，才能实现激励相容，切忌相互割裂甚至对立，谋一域而失全局。

四、深化供给侧结构性改革的核心对策

在深刻理解深化供给侧结构性改革基本内涵和明确重点任务的基础上，应当以深化经济体制改革为切入点，全面深化行政体制改革和社会体制改革，集中精力解决一些基础性、关键性问题，确保供给侧结构性改革取得实质性进展。

（一）全面深化经济体制改革

1.深化国企国资改革。供给侧结构性改革的一个重要落脚点，是供给主体行为的变革和创新。国企国资是最具社会主义市场制度特色的供给主体，国企国资改革深入不下去，“三去一降一补”难以取得实质性进展。深入推进混合所有制改革，在产权平等和治理权平等的基础上，打破“行业制度套利”，将民营资本引入电力、电信、石油、等国有垄断行业，形成灵活高效的市场化经营机制和竞争价格机制；改革政企不分和政资不分的管理体制，建立以管资本为主的国有资产监管体制，政府和企业各自守好边界，剥离国有企业办社会职能，把国有资本完全纳入市场规范化管理。

2.深化农业供给侧改革。当前我国农业发展的主要矛盾已经由总量矛盾转为结构性矛盾，而矛盾的根源在供给侧。深化农业供给侧结构性改革，要以深化体制机制改革和培育创新驱动能力为抓手，补上“三农”问题的短板。一是推进农业结构调整，提高供给质量，按照“市场定价、价补分离”的原则，统筹推进农产品价格形成机制改革和农业补贴政策的转型；二是加强现代农业建设，加快推进农产品标准化生产和品牌创建，发展多种形式适度规模经营，完善农业保险和再保险体系；三是深化农村改革，重点是农村集体产权制度改革和农村土地制度改革，赋予农民更多财产权利，健全农村“双创”促进机制，支持农民工返乡创业；四是加强农村公共设施建设，增加农村公路、水利、通信、网络建设和危房改造方面的投入；五是积极引导金融资本、社会资本进入“三农”领域，解决农业发展资金瓶颈。

3.以创新手段振兴实体经济。振兴实体经济关键要靠科技创新、产业创新和战略创新。提升科技创新能力，要完善对基础研究和原创性研究的长期稳定支持机制，健全知识产权保护体系和人才建设体系，促进优秀科研成果向先进生产力转化；大力改造提升传统产业，加快大数据、云计算、物联网、人工智能等新技术在传统产业中的应用，加快培育壮大新兴产业，全面实施战略性新兴产业发展规划，以产业结构调整释放经济发展的内生动力；持续推进“双创”工作，加强对创新型中小微企业支持，吸引更多的要素资源进入实体经济；引导金融资本“由虚入实”，着力降低企业资产负债率，化解部分企业风险和负担，支持实体经济发展。

4.研究建立房地产市场平稳健康发展的长效机制。面对房地产市场分化显著的局面，应当继续坚持分类调控、因城施策的原则，牢牢把握“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，抑制投资投机性需求。研究建立房地产市场平稳健康发展长效机制，一方面，政府要深入推进土地领域供给侧结构性改革，因地制宜完善土地利用规划，优化建设用地供应结构，完善土地征收、农村集体经营性建设用地入市和农村宅基地转让制度，调整和优化中长期供给体系；另一方面，要加强需求端预期管理，增强政策的可信度，制定调控政策时统筹考虑城市间房价的空间传导和联动性，注重政策执行效果监督和评估机制建设。总的来说，既要抑制资产泡沫，又要防止大起大落，以实现房地产市场动态均衡。

（二）全面深化行政体制改革

1.坚定推进政府职能转变。转变政府职能，推进政府自身改革，是提高政府现代治理能力的关键举措，也是深化行政体制改革的核心。中央和地方政府应进一步坚持“简政放权、放管结合、优化服务”三管齐下、协同推进。实施精准协同放权，直接放给市场和社会，持续优化行政审批流程，减少和取消行政性收费，推动中介服务机构与审批职能部门彻底脱钩；推进政府监管体制改革，强化公正监管、综合监管，全面推开“双随机、一公开”监管制度，落实市县两级市场监管领域综合行政执法改革，建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制；提升公共服务供给效率，已出台的税收优惠政策要落到实处，推广政府和社会资本合作模式，调动社会各方面参与积极性。

2.进一步深化商事制度创新。商事制度创新是降低市场主体交易性成本的重要举措。在前期成效基础上，应继续大力削减工商登记前置审批事项，大幅取消各类不必要的证照，加快落实“五证合一、一照一码”工作；推进工商登记全程电子化试点，加快推行电子营业执照；全面推进“证照分离”改革，切实解决“办照容易办证难”问题。此外，除了减少、合并看得见的证照，还要提高审批工作的透明度和可预期性，对暂时不能取消审批、也不适合采取告知承诺制的许可事项，简化办事流程，公开办事程序，推进标准化管理和网上办理，明确审批标准和办理时限，以最大程度实现办理过程公开透明，办理结果有明确预期。

3.全面实行清单管理制度。全面建立各级政府和部门权力清单、责任清单、负面清单，是推动政府简政放权、优化服务的重要内容。根据国务院办公厅要求，2017年投资核准事项清单、国家职业资格目录清单、政府定价或指导价经营服务性收费清单、中介服务事项清单、工商登记前置审批事项目录和企业设立后的经营许可清单等，都要公开并集中发布。制定和公布清单只是清单管理的第一步，关键是严格按照清单实行精细化管理，切实发挥清单对政府、市场、社会责权利的界定作用，减少政府自由裁量权，有效提高政府服务质量和治理水平。

4.加强政府信息平台建设。政务信息公开是改善政府信息供给的重要手段，有助于加强预期管理，更好地发挥政府作用。加强政府信息平台建设是政务信息公开的基础性工作。一方面，要增加信息公开渠道，打造网站、新媒体、传统媒体相互联动的立体式、多功能信息公开平台，同时要综合运用大数据、云计算等先进技术，搭建政府信息网络，完善政府间信息互联互通机制，打通“信息孤岛”；另一方面，要完善信息平台接收信息的功能，对涉及群众切身利益的重大决策，要采取公开草案、听证论证等方式广泛听取公众意见，建立良性的信息反馈机制，打通政府和群众之间信息发布和信息反馈的“双通道”。

（三）全面深化社会体制改革

1.大力推进科技创新体制改革。无论是落实“三去一降一补”任务，还是推动行政体制改革，都需要依靠创新驱动。深化科技创新体制改革，一要着力提升科技创新能力，加快部署实施重大科技项目，在重大创新领域启动组建国家实验室，持续加强基础前沿研究，增强原始创新能力；二要深度参与全球创新治理，深入国际间和政府间科技与创新合作，建设”一带一路”协调创新共同体，提升科技创新国际化水平；三要着力加快科技成果转移转化，落实《中国制造2025》，以科技创新推动战略性新兴产业发展和制造业转型升级；四要着力加快政府职能向创新服务转变，构建良好创新生态，激发全社会创新创业活力。

2.进一步深化社会保障和公共服务体制改革。养老、医疗、教育、就业等涉及民生的社会保障和公共服务体制改革，是供给侧结构性改革需要重点关注的重大课题。深化社会保障和公共服务体制改革，关键在于理清政府和社会的关系，改变过去社会保障和公共服务全部依靠政府提供的局面，组织社会力量积极参与社会保障和公共服务事业发展。在此过程中，应在以下方面重点发力：明确社会力量参与的领域和条件，建立健全进入退出机制；加大对社会力量的资金支持力度，提升其资金筹措能力；创新政府购买服务机制，推动民办公共服务事业产业化发展；推进公共服务事业单位分类管理，推动政事分开和公办社会服务机构的去行政化，建立现代社会法人制度。

3.以改革方法提升社会治理水平。推进国家治理能力和治理体系现代化，是供给侧结构性改革的重要目标。因此，推动社会治理创新，以改革方法提升社会治理水平，是深化供给侧结构性改革的题中之义。应着力健全基层群众自治制度，加强城乡社区治理，改善社区环境供给和文化供给；着力改革完善社会组织管理制度，依法推进公益和慈善事业健康发展，增强社会福利供给和公益供给；加快社会信用体系建设，加强法治宣传教育和法律服务，增加信用供给和法治供给；深化平安中国建设，严格规范公正文明执法，健全立体化信息化社会治安防控体系，增强社会安全供给和文明供给。

深化供给侧结构性改革，要以壮士断腕的坚定决心推动改革，以精益求精的工匠精神落实改革，以愚公移山的坚强意志深化改革，坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路，全面推动经济体制改革、行政体制改革和社会体制改革协同前进，最终实现推进国家治理能力和治理体系现代化的改革目标。

（本文得到教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《福利体制理论视角的中国与欧盟典型国家住房保障政策比较研究》、2013 年度教育部高等学校博士学科点专项科研基金项目《中国式分权视角下的房地产租税、城市公共品供给与住房价格关系研究——基于嵌入式资产定价模型的分析》和中国人民大学“统筹支持一流大学和一流学科建设”经费的支持。）

（作者：中国人民大学公共管理学院教授、博士研究生导师 黄燕芬；中国人民大学公共管理学院 张超）

（摘自：2017年4月11日《价格理论与实践》）