【反腐倡廉】

坚持标本兼治　全面从严治党

王丹

2010年，中国经济总量超越日本，成为世界第二大经济体。同年，在由国际组织“透明国际”所发布的“国际清廉指数排上榜”上，中国在178个国家中名列第78位。经济的高速发展伴随着腐败现象的日益严重，会进一步加剧社会不公，甚至动摇执政基础。社会主义在借助资本的力量获得富强之后，也面临着输掉社会主义“灵魂”的巨大危险。中国作为一党长期执政的国家，中国共产党作为国家治理的核心，如何在“与资本共舞”的道路上保持自身的纯洁性和先进性？如何进一步激活党的创造力和战斗力，带领人民实现中华民族伟大复兴的“中国梦”？十八大以来的党中央集体以高度的智慧选择了反腐败作为从严治党、凝聚共识、深化改革的重要切入点，坚持标本兼治，既猛药去疴、重典治乱，也正心修身、涵养文化，守住为政之本。

一、领导意志，以上率下

如何产生好的政府？西方的经验是通过三权分立、监督制衡来实现，而亚洲的经验则表明，要有好政府，必须有好人管理政府。新加坡和香港廉政建设的成功经验都表明：领导人的政治意志是治贪的关键。十八大以来，党中央对腐败问题的高度重视，到了前所未有的高度。十八大报告指出：“腐败问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”面对四年多来反腐败和党风廉政建设取得的巨大成绩，党中央保持高度清醒。在2017年1月份召开的中纪委七次全会上，习总书记再次强调：“反腐败是一场攻坚战、持久战，要做到惩治腐败力度决不减弱、零容忍态度决不改变，坚决打赢反腐败这场正义之战。”在全面从严治党的一系列举措下，中央电视台专题片《永远在路上》、《打铁还需自身硬》将十八大以来多名落马高官的贪腐细节以及他们身陷囹圄的忏悔之词公之于众，一个个惊心动魄的腐败案件坚定地显示了中国共产党反腐无禁区、打虎无上限的决心，空前的公开力度展示了中央强力反腐的全面性：执纪对象“无禁区”、办案过程“无死角”，廉政监督“全覆盖”，再次刷新了全世界人民对中央反腐决心的认识高度。

实现中华复兴伟大的“中国梦”，13亿中国人民需要一个精神强健、身体健康的“领路人”，贪污腐败无疑是损毁党的肌体的重大“毒瘤”。正如孔子所言：“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”习总书记指出：“抓作风建设，首先要从中央政治局做起，要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做。”中央政治局率先垂范，一条一项不折不扣地落实中央八项规定的要求，带头转变工作作风，形成了巨大的“头雁效应”。领导带头就是鲜明的旗帜，上级垂范就是无声的命令。在实现“四个全面”战略目标的过程中，党员领导干部这个“关键少数”起着“关键作用”，不仅要严于律己，以上率下，更要积极作为，敢于担当，为营造风清气正的政治生态做好表率作用。

二、防患未然，防微杜渐

“安而不忘危，存而不忘亡。”中国共产党处于整个国家治理的核心，如果没有坚定的理想信念和严格的制度约束，很容易陷入官僚主义的危机，就是十八大报告指出的党的执政面临的四大危险：精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险。因此，我们必须时刻充满危机感，及时化解各种执政风险。从这个意义上而言，反腐败的目的并不在于打“老虎”，拍“苍蝇”，更为关键地是防患于未然，防微杜渐，形成“不敢腐”的政治生态，“不能腐”的制度约束，“不想腐”的信念担当。

市场经济条件下，资本的高效运作虽然带来了巨大的经济效益，但也带来了侵蚀执政环境和理想信念的风险。就像周本顺在纪录片《永远在路上》中所说：“我只看到了里面的五光十色，没有看到里面的刀光剑影。”腐败给国家和社会造成的损失要远远大于腐败者的个人所得。根据世界银行的研究，从世界范围看，官员腐败使相应的政府公共服务的交易价格提高10%，使政府垄断的商品涨价20%，使政府税收损失50%，使政府额外支付大约20%—100%不必要费用。这些损失最终都要转嫁给普通的纳税人。从我国已经披露的诸多“老虎”、“苍蝇”案中可以看出，腐败所造成的资源损失、环境损失、国资损失、税收损失、股民和储户资金损失，已经是一个天文数字。

“贪似火，无制则燎原；欲如水，不遏必滔天。”每个人都有“经济人”和“社会人”的两面性，追求利益是“经济人”的本能，而党员领导干部的“社会性”决定了他们必须要更严格地恪守社会道德和政治规则，更多地服务于公共利益。资本对人性的腐化往往是从点滴开始、潜移默化的，因此反腐败的关口必须要前移，通过有效的制度约束堵塞每一个贪污漏洞。从“舌尖上的浪费”到“车轮上的铺张”，从“会所中的歪风”，到裸官、小金库、吃空饷，中国共产党显示了对所有权钱交易、倚仗权力徇私枉法的行为“零容忍”的态度和决心；从“八项规定”到群众路线教育实践活动，从“两学一做”到“从严治党”，以习近平总书记为核心的党中央通过一次次地自我解剖、自我净化、自我革新，不断加强党的自身建设，以执政党的高度自觉完成了与资本博弈过程中的一次次蜕变。

三、重在及时，要在全面

遏制贪污腐败有赖于惩治措施的严厉，但是我们必须清醒地意识到，“重典治贪”并不一定能够实现清廉政治。最明显的例子就是明朝开国皇帝朱元璋，为了惩治贪腐制定并实施了一系列严刑酷法，很多贪官都落下了满门抄斩、株连九族的下场，而明朝依然成为历朝历代吏治最腐败的典型，朱元璋在临死前也发出了“欲除贪赃官吏，奈何朝杀夕犯”的疑问。从本质上来看，死刑并不能阻吓贪污犯罪的发生，因为只要有高利润在，按照马克思的“利润追逐理论”，杀头的生意总会有人做。与现实的、稳妥的、巨大的腐败收益相比，事后的、小概率的、不确定的查处，对腐败分子的震慑却是极其有限的。但是如果只要贪污就马上被发现，只要贪污就一定被抓住，那么贪腐的成本就会大大超出收益，“不敢腐”和“不能腐”的制约效果就能立竿见影。因此，惩治贪腐的关键在于及时性和不可避免性，要加强对腐败行为的事前防范和事中监管。

所谓及时性，就是要从制度建构和监管手段上加强对腐败行为的发现和查处力度，一旦有贪污腐败行为的苗头出现，就立刻被发现、制止和处罚。如新加坡就采取很多有效的措施：扩大“贿赂”定义，包含任何职务、服务等无形物品，甚至仅是承诺而没有实施的“意图贿赂”也算犯罪，无法解释的财产按照“有罪推定”视为贪污，小贪重罚等手段来加大对贪腐行为的惩治。“诛一恶则众恶惧”，这样做一方面可以对贪腐行为形成巨大的震慑力，另一方面也可以有效防止贪腐危害行为的进一步扩大，起到惩前毖后、治病救人的效果。

所谓不可避免性，就是任何人、任何贪污行为都无一例外会被发现并受到惩罚。如果一百个腐败分子只有一个被揭发、受惩罚，那么腐败者就会存有极大的侥幸心理，即使面对死刑的惩罚，也可能铤而走险。因此，必须要把制度的网织密织实，真正实现“天网恢恢，疏而不漏”。李光耀曾经指出：“新加坡所建立的制度，不是假设没人会贪污，而是确保一旦有人贪污受贿，必会被揭发并面对处罚。”新加坡贪污犯被抓的概率高出菲律宾40倍。十八大以来，从修改《刑法》贪污罪到实施八项规定，从《廉洁自律准则》到《纪律处分条例》，从《党内问责条例》到《党内政治生活若干准则》和《党内监督条例》，中国共产党通过严格的党纪国法将反腐败这张“大网”织得密密实实，并在实践中不断加大执法力度，坚持有腐必反、有贪必肃，取得了反腐败斗争的阶段性胜利。

百代兴盛依清正，千秋基业仗民心。中国共产党从历史中走来，中国共产党从人民中走来。贪污腐败伤害的是民众利益，损害的是民众信心，威胁的是执政根基。党的形象事关民心向背，民心向背关系党的生死存亡。从这个意义上说，全面从严治党是一场输不起的战争，是我们必须赢得的未来。因此，从严治党必须坚持标本兼治，抓住反腐败这个牛鼻子，凝聚民心，汇聚民力，将执政党与社会民众打造成真正的利益共同体、责任共同体、命运共同体，才能够早日实现中华民族伟大复兴的“中国梦”！

（作者:中国浦东干部学院教学研究部副教授 王丹）

(摘自:2017年3月6日 求是网)

扶贫领域的腐败现象及精准反腐机制建构

莫光辉  张菁

在脱贫攻坚战的实施进程中，从中央纪委首次公开曝光的扶贫领域典型9起案例来看，我们发现，扶贫开发领域还存在“监管盲区”，不少贪腐行为通过各种形式侵害贫困群众的切身利益，使贫困地区或贫困人口无法正常得到应有的扶贫款物，严重影响脱贫攻坚战的深入推进，扶贫开发领域的精准反腐败是当前脱贫攻坚战中的一项特殊任务。扶贫领域出现严重的腐败现象，不仅削弱了政府的有效职能，也使政府丧失公信力，如果不及时构建卓有成效的精准反腐机制，腐败现象将会蔓延到脱贫攻坚战的更多领域，通过建构腐败预防机制来加快推进脱贫攻坚的工作进程刻不容缓。

一、脱贫攻坚战中产生的腐败现象特点

2016年8月以来，中央电视台、新华网、人民网、《南方周末》等全国各类新闻媒体对中央纪委第一批公开曝光的9起典型案例进行了报道。笔者从中梳理发现，这9起典型案例凸显了当前我国精准扶贫领域腐败问题的主要特点:

(一)扶贫领域腐败涉及环节多且形式多样化

从安徽、重庆、贵州、甘肃曝光的案件来看，主要以贪占扶贫资金、截留挪用为表现形式，有的官员以权谋私，克扣群众扶贫款或项目补贴，侵吞国家下拨的扶贫资源，利用非法手段谋求自身利益。与此同时，山西、湖北、四川的案件涉及的腐败问题集中在虚报冒领、挥霍浪费上，涉案人员采取资料造假、虚开发票等方式套取扶贫资金以满足自身或他人不法需求，随后将其肆意挥霍。而云南、宁夏的案件又以吃拿卡要、优亲厚友为主，利用职务之便，收受礼金、红包等好处，进行暗箱操作，为有关人员提供相应关照。最高人民检察院职务犯罪预防厅副厅长陈正云在谈到涉农扶贫领域的职务犯罪仍在高位徘徊的态势时指出，此类案件主要集中在登记申报审核、项目审批立项、专项款物管理、质量监管认证、补贴发放、检查验收等多个环节。由于腐败作为一种社会越轨行为具有其特殊的隐蔽性，所以，扶贫领域的部分腐败行为从直接管理款项的环节转移到了审批环节，这样也就使得其违法行径很难被揭露出来，维护社会正常运行和协调发展的底线伦理遭遇到了新的冲击和挑战，侵害群众利益的不正之风呈多发态势，反腐形势依然严峻。

(二)扶贫领域腐败案件关联性强且涉案金额大

自专项工作全面启动以来，最高人民检察院下发通知，要求各地集中排查扶贫领域职务犯罪案件线索，此类案件多为“窝案”、“串案”，呈现出连片抓、连锅端的查处趋势，扶贫领域的一些职能部门与有关使用单位之间、扶贫工作人员与扶贫对象之间、各村委会成员之间往往出现相互勾结、互相隐瞒的问题。凤凰财经网在《最高检:贪污扶贫款物犯罪的起刑点是1万元》的报道中指出，2016年1月至5月，在全国检察机关立案侦查的涉农领域职务犯罪案件中，共2640人涉及资金管理使用环节，占该领域同期立案总人数的55.3%。最高人民检察院反贪污贿赂总局四局局长宋寒松在接受有关采访时强调:“必须注意到，贪污扶贫款物犯罪的起刑点是1万元而不是3万元。”而在这9起公开曝光的典型案例里，最低涉案金额为4万元，最高涉案金额则高达2970万元。2016年6月底，国务院向全国人大常委会提交的审计报告显示，共有1.5亿元扶贫资金被虚报冒领或违规使用，其中，有17个县将总计2000多万元的扶贫款用于弥补业务经费、发放福利等方面。

(三)扶贫领域腐败群体基层化且社会影响恶劣

从山西省河曲县鹿固乡辉塔村党支部原书记刘俊雄、村委会原主任刘憨雄骗取“以奖代补”项目资金、危房改造补助资金，安徽省当涂县姑孰镇连千村村委会原委员吴小明侵占养老保险金，云南省宣威市龙潭镇陆泉村原党总支书记、村委会主任朱恩全和村委会原副主任范开林违规收取危房改造户保证金等曝光的案件可以看出，扶贫领域涉及腐败的主体是由村党支部、村委会领导班子成员所构成的基层干部群体。村干部本应是脱贫攻坚战中在前沿阵地直接与扶贫对象接触的群体，但是其在相关扶贫开发资金的审核管理、落实发放或者项目审批过程中存在着滥用职权、徇私舞弊的问题，致使扶贫资金最终被挪用、骗取、套取、挥霍的渎职犯罪案件频发。扶贫领域腐败群体基层化从侧面反映了腐败主体扩大和蔓延的态势，如果不加以遏制和干预，腐败极有可能扩展到一切领域，必须重视扶贫政策执行的这“最后一公里”。

二、脱贫攻坚战中产生腐败现象的原因分析

(一)扶贫开发资金管理环节存在漏洞

2016年，国务院总理李克强在做政府工作报告时，宣布中央财政扶贫资金将增长43.4%。在现阶段政府、市场、社会“三位一体”的新扶贫格局下，不论是空前投入的直接帮扶贫困人口的资金规模，还是庞大的产业发展或者基础设施建设等开发项目数量，都给资金管理带来了严峻的挑战。扶贫款物的来源和渠道较多，并且整个流程中所涉及的部门较广，工作量大且复杂琐碎，责任分割后难以行之有效地统一管理，财务制度不健全不完备。与此同时，扶贫资金的分配使用权大多都集中在职能部门，划拨涉及全国各地市县、乡镇、村的所有贫困群众，这样就不可避免地存在一些不太规范的地方。以山西省曝光的案件为例，涉案人员以养羊的名义向县畜牧局申请“以奖代补”项目的扶贫资金，在县畜牧兽医中心管理人员进行相应验收时，其随意谎称一块坡地上的羊便是自己所养的羊，从而顺利通过项目验收，骗取了3万元的补助资金，实际上却并没有养过羊。从中可以看出，扶贫款物发放程序较为混乱，腐败群体可以通过巧立名目的方式钻空子，以便让其有机可乘，达到侵占扶贫资金的目的。尤其是资金的安排过程环节较多，加之项目管理涉及范围广且专业性较强，而资金账目审查的效率偏低导致其所耗费的时间比较长。

另外，我国针对乡镇、村等基层层面上的扶贫开发工作监督管理范围有限，从一定程度上来讲，极易出现扶贫资金归属、流向等方面的情况不明晰，现有的监督深度不足以规避扶贫资金管理环节存在的风险，有发生“监督真空”的可能性，需要通过扶贫领域腐败预防机制建构形成真正“零失察”的监管。

(二)扶贫监管督查机制不健全

按照英国历史学家爱克顿的说法，“绝对的权力绝对倾向于腐败”。在目前扶贫开发的攻坚阶段，很多地方基层官员所拥有的公共权力远大于以往，但是，权力的制约与监督机制并不完善。以安徽省曝光的案件为例，涉案人员利用其为村民办理养老保险的机会，私自留存该村24名村民的存折，并分30次先后取走参保费共计10.04万元。作为扶贫对象的村民或者贫困户，并不了解如何行使监督权，甚至连知情权都很难保证，更多的只是将自身的材料交与官员而无法参与整个政策实施的监管之中，群众监督软弱乏力，很难发现当地的扶贫工作人员出现标准不一、审核不严等问题。

在当前的现实情况之下，国家监督成为看似唯一有效的监管渠道，然而，这样的监督机制并不能杜绝基层官员采取“欺上瞒下”的手段非法获取利益。在现如今传统的监管体制之下，不同层级的部门各自为政，彼此缺乏有效沟通。而纪检监察机关所开展的专项监督检查往往存在滞后性，难以达到全方位、多角度、全过程的监督目标。

(三)社会转轨条件下“权力寻租”难以杜绝

社会改革是面向全社会所有群体的改革，而针对农村的政策调整更是一次为实现社会公平，让全体人民共享发展成果的再分配过程。在国家扶贫开发的大背景下，实则存在着产生腐败风险的体制性土壤和社会性土壤，譬如分配资源的权力稀缺，而扶贫开发工作又缺乏可持续性和合理化的体制机制。在扶贫开发相关部门的工作人员中拥有“设租”权力的人不愿意放弃手中资源，从而寻找“权力寻租”的机会，政务公开和财务公开流于形式，权力的运行机制极不透明。以四川省曝光的案件为例，涉案人员通过获取有关村民信息，协助他人编造《劳务报酬发放登记表》，骗取以工代赈建设资金。基层腐败现象加剧，与扶贫资金分配权力成为稀缺资源有直接关系，只要手中握有权力并将其物化或商品化，则一切都会变得“有利可图”。

(四)扶贫领域部分干部存在侥幸心理

农村现有的社会结构失衡导致推行扶贫工作缺乏专门技术人才和专业队伍的支持，容易形成基层干部“一家独大”的主导局面。在这样的情况下，该领域内的干部缺乏有效监管，个人道德缺失、法纪意识淡薄，加之反腐机构普遍存在查处时间长、惩处弹性较大的问题，所以心存侥幸的官员屡屡触碰法律底线而彼此之间达成某种“共识”。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上指出，领导干部要心存敬畏，不要心存侥幸。基于此，2016年3月28日，由最高人民法院审判委员会第1680次会议通过，2016年3月25日，由最高人民检察院第十二届检察委员会第50次会议通过，自2016年4月18日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》完善了贪污贿赂刑事案件的有关法律解释，从而在法律层面进一步保证了领导干部的公权力始终做到不偏离为人民服务的轨道，加强道德自律和法律监管并行，有利于遏制在扶贫资金的使用过程中出现任何“猫腻”行为和不正之风的蔓延滋长。

三、建构精准反腐机制的必要性

(一)建构精准反腐机制是顺利实现脱贫攻坚目标的需要

从2013年11月习近平总书记到湖南考察首次做出关于精准扶贫的重要指示起，之后的多次会议上都提到精准扶贫、打好扶贫攻坚战等举措，以及2015年11月他在中央扶贫开发会议上强调确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，表明了党和国家高度重视精准扶贫工作，坚决确保农村所有人口如期摆脱贫困，这也预示着精准扶贫战略举措的形成。以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》为标志，我国的扶贫开发工作进入精准扶贫的全新阶段。当前，我国正处于脱贫攻坚工程的关键时期，顺利实现全国近7000万贫困人口的脱贫攻坚目标是党中央和各级政府迫在眉睫的重要任务。2016年10月17日，国务院新闻办在中国第三个“扶贫日”发布的《中国的减贫行动与人权进步》白皮书指出，“中国政府承诺，在2015年已经完成1442万人脱贫的基础上，从2016年起，每年都要完成1000万以上贫困人口的脱贫任务”。而在精准扶贫、精准脱贫工作深入开展的过程中，全国各地扶贫开发领域的职务犯罪和违法违规操作行为逐渐显现，产生了恶劣的社会影响。因此，建构精准反腐机制是顺利完成脱贫攻坚任务的需要。

(二)建构精准反腐机制是净化脱贫攻坚战政治生态的需要

从脱贫攻坚战的实施进程来看，有不少扶贫领域的腐败现象已经呈现，并对推进精准扶贫、精准脱贫方略产生了恶劣的社会影响。审计署2015年10月发布的公告显示，广西壮族自治区马山县存在扶贫资金未及时拨付或违规认定扶贫对象的问题，所认定的扶贫对象中共有3119人不符合扶贫建档立卡的标准，其中，有343人属于财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车，43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司人员，“扶富不扶穷”造成了国家扶贫开发资源分配与扶贫目标的严重偏离，而真正的贫困人口没有享受到应有的支持。2016年以来，中央纪委强化扶贫领域监督执纪问责，各级纪检监察机关以纪律保障扶贫，严肃查处扶贫领域腐败问题。2016年8月，中央纪委对第一批重点督办的9起扶贫领域典型案例进行了公开曝光，《人民日报》以《中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例》为题对此进行了报道。党的十八届六中全会公报明确指出要坚持有腐必反、有贪必肃，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，党内决不允许有腐败分子藏身之地。只有在扶贫开发领域遏制腐败现象，让扶贫资源真正惠及贫困地区和贫困人口，才能顺利完成脱贫攻坚任务。因此，各级党委、政府在当前精准扶贫、精准脱贫过程中必须高度重视精准反腐机制的建构，为打好脱贫攻坚战营造良好的政治生态环境。

四、脱贫攻坚战背景下建构精准反腐机制的对策思路

防治扶贫领域的腐败，需要着力构建不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不想腐的自律机制。

(一)建构精准扶贫领域的腐败预防机制

防范精准扶贫领域腐败现象的产生，建立预防机制尤为重要，可防患于未然，使扶贫人员或与扶贫有相关关系的工作人员，从行为上不能腐、从思想上不敢腐。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调:要加强财政监督检查和审计、稽查等工作，建立扶贫资金违规使用责任追究制度。纪检监察机关对扶贫领域虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违法违规问题，坚决从严惩处。推进扶贫开发领域反腐倡廉建设，集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪工作。贫困地区要建立扶贫公告公示制度，强化社会监督，保障资金在阳光下运行。应从监督、考评、责任追究、资金动态管理、思想教育、举报等方面来建立预防机制。

(1)完善扶贫开发的权力制约与监督机制。2014年，国务院印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，把全链条式监督贯穿到干部管理的每一个环节，上下联动，重拳出击，用最坚决的态度减少腐败存量，用最果断的措施遏制腐败增量。当前，要充分利用现代信息技术实现监督的科学化，竭尽全力填补制度运行漏洞，从而提高制度的严密性和工作的有效性。2016年10月11日，国务院扶贫开发领导小组办公室公布《脱贫攻坚责任制实施办法》，旨在通过明确全国各级相关部门的具体责任，实现层层监管，整合所有监督力量，以此来最大限度地预防腐败行为的出现和保证脱贫攻坚工程的顺利进行。实际上，减少上级部门的监察成本有助于其加大对下级官员执行扶贫资金使用政策的监督力度。要转变以往“头痛医头，脚痛医脚”的监管方式，强化领导责任，完善基层治理机制，通过标本兼治的整体布局，做到信息公开，问责处理涉案官员，对扶贫领域出现的苗头性问题做出及时反应，构建一个良好的政治生态环境，切实保证人民群众的根本利益，构建长效监管机制，最终做到像习近平总书记所强调的那样，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

(2)完善扶贫开发资金动态管理机制。通过完善扶贫开发资金动态管理机制，不仅可以有效提高扶贫款的使用效率，也能在制度层面防范侵占、挪用等违法违规行为的出现和扶贫资金的流失，通过明确资金流向，大大压缩基层干部权力寻租空间，从而让有限的资金用在刀刃上。通过建立扶贫资金信息对账库，对每一笔资金的管理使用进行相应风险排查和数据核对，坚持公开透明，明确相关责任人，规范扶贫款的流向，做到每一笔扶贫资金都有专用数据采集和动态信息追踪。完善有关法律规范，制定单独针对扶贫开发领域的资金管理条例，对非法挪用、占有扶贫款物的工作人员依照相应法律规定进行立案查处。例如贵州省自2013年3月1日起施行的《贵州省扶贫开发条例》中就明确规定了财政专项扶贫资金的四大主要使用范围，严禁出现超出规定范围的任何形式的违规操作。

(3)建立扶贫开发纵向与横向结合的问责考评制度。从纵向来看，应建立一套自上而下、权责明晰的责任考评制度。按照《脱贫攻坚责任制实施办法》，由党中央、国务院统筹制定扶贫开发的大政方针以及重大政策和工程项目;省级党委和政府对本地区的脱贫攻坚工作负总责，确保中央精神逐级落实;市级党委和政府负责协调域内跨县扶贫项目，对项目实施、资金使用和管理、脱贫目标任务完成等工作进行督促、检查和监督。这样，由政府垂直领导各有关部门，形成一股上下齐心的攻坚合力，深入开展专项工作，对那些性质恶劣的典型案件予以重点督办、严肃查处，以坚决的态度构建问责考评制度，始终把责任意识、大局意识放在首位。从横向来看，建立第三方评估机制势在必行。可以通过政府购买服务的方式，综合选取兼具资质和能力的第三方机构，合理引入第三方评估，充分利用第三方的独立性优势，对各有关部门已经开展的各项扶贫工作的综合成效进行持续跟进和评估。通过对扶贫工作进行动态监测，以及广泛听取群众的意见，反馈相应问题，以便在后续的工作进程中做出及时调整和改进，并依照有关规定惩处有工作失职渎职问题的工作人员，坚持高强度、大力度治理，以确保脱贫攻坚工程既定目标的顺利实现。

(4)完善扶贫开发领域的反腐预警教育机制。2016年10月17日，由中央纪委宣传部、中央电视台联合制作的八集反腐专题片《永远在路上》开始在中央电视台综合频道播出，片中涉案官员的忏悔警醒世人，腐败的侥幸心理实则是一种冒险和投机心理，千万不能萌生任何一点腐败念头。加大对广大扶贫干部的反腐教育，增强时效性、严肃性和针对性，坚决做到以“零容忍”的姿态对待一切腐败行为。通过在扶贫开发部门的干部办公室悬挂廉政标语，集中观看反腐教育专题片的形式开展相应的预警教育，强化对干部队伍的教育培训，形成“不能贪、不敢贪、不易贪”的反腐氛围和廉洁风气，树立“防微杜渐、警钟长鸣、廉洁自律”的防腐意识，将法纪教育常态化，敲山震虎，形成威慑效应，着力提升干部队伍的自我约束能力。同时，大力宣传基层干部的先进事迹，向焦裕禄、杨善洲等党的好干部学习，树立扎根基层、服务群众的意识。反腐永远在路上。完善扶贫开发领域的反腐预警教育机制将有效助推精准扶贫的全面开展，是保障贫困地区和贫困人民权益的牢固基石。

(5)建构扶贫开发领域畅通便捷的群众举报渠道。笔者通过多方调查发现，知识欠缺的农村群众对举报知识的了解少之又少甚至一无所知，最常见的方式是直接到乡镇政府反映村干部的贪腐行为，但面对镇、村干部早已形成利益链的现状，其举报行为效果甚微，拓宽举报渠道尤为重要。群众是扶贫开发工作的主体，培养群众的主人翁意识，畅通群众举报渠道，对于打击利用扶贫大旗非法谋取自身利益的行为有重要意义。积极引导群众参与，鼓励支持群众行使监督权，形成多方约束机制，才能让权力在阳光下运行。拓宽群众举报渠道，增加群众监督方式，一方面要基于农村的风土人情，援引当地已有的乡规民约、家风民风，以传统道德制度开展监管并广泛纳言，认真听取群众反映情况，将群众对扶贫工作的满意程度作为考量当地官员政绩和工作开展情况的衡量指标之一，实行脱贫工作考评制度;另一方面利用大数据时代的多种软件和公众信息平台，完成点对点传输，将群众意见直接反馈到监管部门，从而减少因多向传递而导致的信息失真。群众举报既有利于其维护自身权益，也有助于曝光更多隐形的“蛀虫”、“害虫”，使得干部队伍更加清廉公正，使得精准扶贫的政策更加符合民意，确保扶贫各项工作的有序开展。既要在农村多宣传举报方面的知识，使其“懂得”举报;又要拓宽群众举报渠道，使其“有路”举报;也要保护举报人的信息，使其“敢于”举报。

(6)实现由“熟人治村”到“贤人治村”的转变。精准反腐涉及省、市、县、镇、村多个层次，然而要将扶贫政策、扶贫款物落到实处，作为“最后一公里”的村委会一级尤为关键。从9起典型案例中也可看出扶贫领域腐败群体基层化，一些人虽然官小，但是手中掌握的资源多。在农村基层组织中，村干部一般由该村的人员担任，在做相关决策的时候难免会倾向于有利于自己家族，或者形成某种利益团体而产生腐败行为。因此，一是要着力加强基层干部尤其是大学生村官、第一书记、驻村干部的思想政治教育，使其能以身作则，廉洁奉公;二是在基层干部的组织任免方面要注重考核干部的基本素质以及过往经历，任人唯贤而非任人唯亲;三是针对村委会的选举，要着力预防和治理不正当的选举行为，杜绝选举过程中的贿选、拉票、操纵选举等不正当行为，一经发现，严惩不贷。

(二)建构精准扶贫领域腐败的惩治机制

百密总有一疏，面对腐败现象的产生，事后的惩治尤为重要，既要达到惩治腐败分子的目的，也要借此来表明党和国家刮骨疗毒、壮士断腕的反腐决心和勇气，对潜在腐败者达到敲山震虎的作用，为社会营造政治清明的环境。

(1)建立严格的问责制。一项国家政策的实施要经过省、市、县、镇的层层审批，最终落实到村，由村一级来具体落实国家政策的相关要求。腐败现象的出现，往往是牵一发而动全身，扶贫领域腐败涉及环节多且形式多样化、案件关联性强，故除了对腐败当事人严惩不贷之外，也要打击与腐败当事人相关联的利益群体，施行“一锅端”，政治清明的环境必然成就以身作则的人。通过建立严格的问责制，形成上下级关系的命运共同体，以己为中心思想的个人不想受到其他人的连累，利益群体之间必定会相互监督。一经查出某一环节出现问题，必须严查与之相关联的部门。精准扶贫领域呈现腐败群体基层化的特点，扶贫政策能否真正落实到位，“最后一公里”尤为重要，既要“抓大”也要“抓小”，“苍蝇老虎”一起拍。

(2)加大精准扶贫领域腐败惩治力度。通过加大惩处力度、提高案件查处率来增加腐败成本，使腐败分子付出沉重的代价，使其得不偿失;同时，营造严厉的反腐氛围，使潜在腐败者“不敢腐”。一要健全信访制度，拓宽信访渠道，要加大对村民的培训力度，以使其了解如何正确通过信访手段来反映情况，维护自己的合法权益。二要加强突击检查，以提高案件的查处率，特别是检查人员的选择要撇开利益相关者，以防止通风报信。三要做到一经发现腐败现象，必定严肃处理，应革职的绝不降职，应移交司法机关处理的绝不包庇，既要实行经济上的严厉处罚，也要对腐败典型案件进行通报，使其身败名裂，使人们深刻认识到腐败将付出沉重的代价。只有这样，方能遏制腐败现象的滋生蔓延。

(三)建构精准扶贫领域的反腐倡廉激励机制

建立反腐倡廉激励机制，有利于激发个人的主动性、积极性和创造性，使扶贫工作朝着党和政府所期望的目标前行。对于能深入贯彻党中央扶贫政策、完成扶贫攻坚任务、始终坚守在工作岗位、兢兢业业的人员实施一定程度的激励，有利于他们在自己的岗位上充分发挥自己的主观能动性，实现自我价值，从而推进精准扶贫工作的顺利开展。

(1)建立合理的薪酬制度。在精准扶贫的落实过程中，扶贫工作人员包括村委会干部、第一书记、大学生村官等，他们或生活在贫困村或深入贫困村指导工作，在原本薪酬水平普遍较低的背景下，扶贫工作人员能否积极地落实党中央扶贫政策着实令人担忧。俗语讲，“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。其一，提高扶贫工作人员的薪酬水平，可以在一定程度上满足他们的物质需求，激发其工作热情，能减弱因其在贫困村生活困难而滋生腐败的动机，投入更多的精力来做好扶贫攻坚工作。其二，逐步完善绩效考核制度。工作绩效与工资收入相挂钩，工作绩效越突出则工资收入越多。对于能出色完成扶贫攻坚工作任务的干部给予绩效奖励，打破工资收入上的平均主义。其三，给予一定的生活补贴。

(2)采用严格的考核激励办法。对派驻基层的干部，根据实际情况，考核工作业绩，对于能较好完成工作任务的人员进行嘉奖，以调动广大干部的积极性，保障打好扶贫攻坚战。对绩效考评优秀的县党政相关部门与负责人，在同等条件下优先提拔录用，对连续两年以上考核不合格的贫困县，对相关负责人进行批评教育，进行一定的组织调整。

(3)完善职务晋升制度。长期以来，基层工作人员晋升空间小、难度大，大大削弱了其工作的积极性。对于同一级别的扶贫人员，如能出色完成扶贫任务、无腐败现象，应优先受到提拔;要将工作绩效作为其晋升的基础，增强晋升的透明性和公开性，营造公平的晋升氛围，使个人感受到通过自身的努力也能获得平等的晋升机会，避免论资排辈、任人唯亲。

（【基金项目】本文为国家社科基金项目“滇桂黔石漠化片区精准扶贫绩效提升机制研究”(15BMZ057)、广西大学科研基金资助项目“广西精准扶贫实践探索与路径优化研究”(XBS16035)的阶段性成果。）

(作者: 广西大学中国贫困治理与社会政策研究中心主任、广西大学公共管理学院副教授 莫光辉;广西大学公共管理学院硕士研究生 张菁)

(摘自:2017年4月15日 学习论坛)

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