【前沿观察】

厘清关于城乡一体化的两个认识误区

郑风田

随着几十年来经济社会的飞速发展，中国取得了举世瞩目的成就，并且率先实现了联合国千年发展目标中的减贫目标，在为之欣喜与自豪的同时，我们也深刻意识到，虽然总体经济发展了，但是我国的城乡差距却在进一步拉大，这一问题引起了政府的高度重视。在国家召开的重要会议上，“统筹城乡发展，进行城乡一体化改革”的思想更是多次被提及，成为今后我国发展的重要战略目标。在学术界，城乡一体化研究已成为社会科学领域最前沿性主题之一。然而，涉及到对于城乡一体化改革的认识层面，也存在着截然相反的两派观点。

倡导者认为，城乡发展的差距威胁中国经济社会的稳定，应该尽快破除城乡二元结构

倡导城乡一体化改革的学者们认为，在计划经济时代形成的以城乡二元户籍制度为基础的城乡二元结构，目前看来已经造成严重后果，主要表现为以下三个方面。

第一，城镇化发展受阻。城乡分割的二元结构，使城市的企业占据先天优势得以快速成长壮大，而乡镇企业的发展则是举步维艰。一方面，对企业发展极其重要的资金、技术、人力资本等生产要素无法在城乡之间自由流动，企业的发展受到严重束缚；另一方面，乡镇企业面临的市场狭小，无法获得足够的资金投入再生产。而农村地区少了产业的支持，搞城镇化只是空谈，是不切实际的“乌托邦”理想。

第二，“三农”问题突出，已成为制约我国现代化发展的瓶颈。农村方面，强征土地、强拆房屋事件频发，农民主体与基层政权的矛盾日益恶化，常常需要动用大量的人力物力进行维稳；农业方面，小农经营生产技术落后，农药与化肥的大量使用造成严重的土壤污染，甚至危害到食品的安全；农民方面，农业收入微乎其微，大量农民工涌入城市，造成农村“留守儿童”、“空巢老人”等一系列社会问题。

第三，城乡分割的局面日益严重，协调难度增加。计划经济时期，一方面通过工农业产品价格“剪刀差”，使得城乡差距逐步扩大；另一方面，在城乡二元结构发展模式的主导下，国家政策出现倾斜，表现为资源配置不平均：城市获得了大量优质的医疗、教育、卫生以及公共资源，保持了长足稳定的发展；而农村不仅没有从该项政策获得利益，反而为政策付出了巨大成本，农村长期处于落后贫困的状态，农民生活苦不堪言。改革开放后，虽然城乡二元结构有了相应改进，国家放松了农村劳动力向城市流动的限制，但是导致城乡发展差距的根本原因——城乡二元结构仍然存在，城市的农民工饱受歧视性待遇，农村还有不少人口处于贫困边缘，城乡分割的局面仍在日益加深。

这部分学者认为，如果继续无视城乡发展的差距，任由这一问题逐步恶化，那么一旦城乡矛盾激化，将会引起巨大的社会动荡，严重威胁中国经济社会的稳定。因此，应该尽快破除城乡二元结构，推动城乡一体化改革，消除城乡差距。

反对者认为，与农村户籍挂钩的土地发挥了强大的失业保险和社会保障功能，不建议打破城乡二元制度

反对城乡一体化改革的学者们认为，城乡二元结构的存在具有一定的合理性，这其实是对农民的一种保护。由于城乡二元户籍制度的存在，拥有农村户口的农民都依法享有国家分配的土地。在农村，土地不仅是农民物质资料的来源，更承载了强大的社会功能。其中最为突出的两个功能是失业保险和社会保障功能。

第一，土地的失业保险功能，为农民的就业提供了一条“进可攻、退可守”之路。现有的城乡二元结构，已完全不同于计划经济时代，主要区别在于：农民可以在城乡之间自由流动，可以选择进城务工、经商，甚至通过自身努力成为市民，过上体面的城市生活。土地的失业保险功能，免除了农民在城市就业失败的后顾之忧，从而提高了农民选择在城市务工、创业、从事高风险活动的几率，为农民向市民的成功转化创造了有利条件。即使由于各种原因无法在城市继续生存，这些人仍然可以选择回到农村，因为他们还有农村的土地和宅基地作为基本的生活和社会保障，有农村世代的熟人社会提供情感的安慰与扶持，这在一定程度上缓解了在城市里失业给务工人员带来的物质和精神方面的打击。农民面临的“进可攻、退可守”的城乡流动路径，为城市内部以及城乡之间的对抗与冲突的消解提供了保障，同时为城市在政治、经济、文化方面的繁荣与稳定奠定了基础。从中国对经济危机的应对与成效可以看出，农村为经济社会的发展起到了强有力的缓冲作用。

第二，土地的社会保障功能。在城市，80%以上的人享有养老和医疗保险，这些人在生病或年老时均可得到相应的保障。然而在农村，农民们随时可能要面临“病无所医、老无所养”的生活困境。在目前农村的医疗和养老保障匮乏的情况下，土地的社会保障作用便凸显出来：一是提供基本生活保障。农民通过土地耕作，投入物质生产资料和劳动力，土地的产出一方面为农民提供了基本的食物消费，解决了温饱问题，相当于最低生活保障；另一方面，剩余的物质产出可以通过市场转化为货币，相当于农民的“工资性”收入，赋予了农民抵御风险、追求更高需求的权利。二是土地为失去劳动能力的老年人提供养老保障。农村地区的储蓄倾向要高于城市，很重要的原因就是农民要为今后的养老做准备。农村普遍为家庭养老，农民在青壮年时期努力耕作，尽可能多地攒钱，等到丧失劳动能力以后，用存下的钱维持后续生活，或者将这笔钱转交给子女，由子女支配并承担养老义务。另外，没有后代的年老者也可通过土地流转，获得一笔可观的租金，作为今后自身的养老保障。

这部分学者认为，正是由于与农村户籍挂钩的土地发挥了强大的失业保险和社会保障功能，我国的经济和社会才能持续稳定发展，没有出现其他发展中国家面临的城市贫民窟问题。如果打破城乡二元制度，目前有序发展的城乡经济将混乱失控，国家会为此付出沉重的代价。

城乡一体化改革既有利也有弊，只有趋利避害，才能最终实现城乡的统筹协调

上述两派观点都有一定的可取之处，但是正如一枚硬币的两面，城乡一体化改革既有利也有弊，上述两派只看到了其中一面，而忽略了另外一面，他们的观点是片面的。只有从全局的视角出发，在充分分析改革形势的基础上趋利避害，才能最终实现城乡的统筹协调、经济的繁荣稳定、社会的长治久安。

首先，我们应该认识到改革的必要性。城乡二元结构的存在，将导致城乡差距的鸿沟始终无法逾越，城乡矛盾进一步激化。城乡一体化是我国社会发展不可逆转的趋势，也是现代化终将实现的目标。但是改革不能一蹴而就，只有沿着正确的方向，采取有效的措施，在分步骤稳步推进的过程中达成目标。

其次，对城乡一体化还存在诸多误解。城乡一体化不是简单的城市化，不是一纸公文宣布“不再区分城市与农村户籍，大家都是居民”就可以达成的；也不是简单的城镇化、“一刀切”，片面强调城镇化率，为了城镇化而城镇化，强行把农民的承包地和宅基地收回来，然后给些补贴，把他们赶到城市去。这些想法和措施都是不可取的，应该警惕这种简单搞一体化的路径，积极稳妥地进行推进。真正的城乡一体化，不是剥夺农民从土地获得的保障，而是将隐性的福利显性化，使城乡居民享有均等化的公共服务和资源，真正消除隐藏在户籍制度背后的资源与权利分配的不平等，包括教育、医疗、就业、社会保障等方方面面。

城乡一体化建设既要消除二元户籍背后的福利差异，又要重点解决城镇的承载力与产业支撑问题

真正的城乡一体化，是“人的城乡一体化”。从整体上来说，城乡一体化建设既要消除二元户籍背后的福利差异，解决农民工就业、住房、社保等后顾之忧，又要通过财税、用工体制等各项改革，重点解决城镇的承载力与产业支撑问题。具体来说，需要从以下几个方面着手。

第一，消除城乡二元户籍背后的福利差异，确保城乡居民享受均等化的公共资源与服务。在二元户籍制度下，农村户口与城市户口背后的涵义截然不同。城市户口背后隐藏着巨大的隐性福利。在城市，80%以上的职工享有医疗、养老以及失业保障，而进城务工人员由于是农村户口，从一开始就被排除在这些保障之外。虽然目前农村也在推行“新农合”、“新农保”，但是其明显的地域性特征削弱了其保障性特征。农民工在城市生病，回到农村医治显然不太现实。城市户籍的福利在教育方面也体现得很明显，进城务工人员的子女要想在城市接受教育可谓难上加难。近年来，虽然国家积极出台了一系列相关政策来消除教育藩篱，但是如果不想办法从户籍制度这一根源入手消除教育的不平等，那么其他的措施只能是治标不治本。因此，要实现城乡一体化，消除城乡二元结构，必须消除隐藏在户籍制度背后的隐性福利差异，使得城乡居民都能享受均等化的公共服务。

第二，解决农民的后顾之忧，将农民的隐性福利显性化。在城乡一体化进程中，农民自身也面临抉择，一方面，城市良好的福利政策和现代舒适的生活，使得农民有强烈的意愿融入其中；另一方面，融入过程的不确定性，使得农民不愿意放弃农村户口，不想失去“最后的保障”，因此表现出“两头靠”的特性。所以想要实现城乡一体化，想办法解决农民的后顾之忧，将农民的隐性福利显性化就显得尤为重要。在城市自身容纳能力有限的情况下，“农村人口的就地城镇化”将成为实现城乡一体化的基本解决路径。在此情况下，就要考虑三类农民主体的利益问题，即城市务工农民工、郊区农民以及农村现有居民。对于在城市务工的农民工，急需解决他们在住房和社保方面的后顾之忧；对于郊区农民，应通过郊区与城市的融合发展，给予郊区农民城市户籍，使其享受与城市居民同等的社会保障与福利；对于留在农村的人来说，则要坚持“多予、少取、放活”的原则。

第三，提升中小城市就业吸纳功能，增强农民工自身竞争力。城乡一体化并不是简单地打开大门让农民进来即可，要考虑的最主要问题是要让农民“进得来、留得下、过得好”。城乡一体化要解决5亿多农民的就业问题，单靠几个大城市显然是不够的，甚至会引发严重的“大城市病”，因此必须提升中小城市的就业吸纳功能，使其创造足够多的就业岗位。同时，想要农村移民在城市实现稳定就业，就要解决“鸡生蛋”的问题。农民工积累的人力资本普遍较低，必须重视对农民工及其后代的终身教育与培训工作，逐步增强其就业竞争力。

（作者：中国人民大学农业与农村发展学院教授、博导）

（摘自：2016年7月5日 人民论坛网）

我国城镇化建设中的融资问题分析

张宸瑞 谭鹏程

在我国经济快速发展的形势下，对农村进一步改革成了经济突破势在必行的新战略点。城镇化，这个已经不再生疏的字眼逐渐被重视提上议程，其中金融支持成了不得不被重视的关键问题。能否很好地使得城镇化建设融资双方达到信息对称成了解决城镇化建设融资问题的关键。

一、我国城镇化建设的融资现状

（一）供给方面

城镇化建设的资金主要来自两方面的供给，即金融组织和地方政府的财政支持。金融组织又包含正规的金融组织和非正规的金融组织。正规金融组织，如中国农业发展银行作为农村金融的一部分，2010 年各项贷款余额16710. 65 亿元，其同比增长2198. 06亿元，包括有关于农村的基础设施建设600.17亿元，农村水利设施建设235.91亿元，农业综合贷款271.82亿元，县域性城镇建设贷款520.63亿元。非正规的金融组织也可以说是民间金融。民间金融行为主要有民间借贷、私人钱庄、民间集资等等。这类非正规的金融行为目前类型繁多，且大部分游离于法律法规边缘。2011年以来利率攀高，然而有些乡镇企业为了支撑走下去，不得不通过民间借贷的方式进行融资，民间借贷日渐活跃起来。

（二）需求方面

城镇化建设的融资需求主要由农民、乡镇企业、地方政府机构对资金的需求组成。农民对资金的需求不及企业量大，但是也具有一定的规模，农民在融资方面有以下特点：额度偏小，且空间上趋于分散。乡镇企业大都没有现代化的管理且其有关财务方面的信息不够透明，经营风险较大，融资难度和需求都较大。随着人们生活水平和生活质量的提高，引致对基础设施的质量要求较高，但是政府债务不断扩张，地方政府的财政收入有限，面对日益庞大的基础设施建设支出显得力不从心，然而为了城镇化建设的顺利开展，地方政府只得通过债务进行融资。

二、我国城镇化建设融资存在的主要问题

（一）融资渠道窄

通过对城镇化融资现状中融资供给的分析不难发现，我国城镇化建设的融资渠道还是比较狭窄，无法满足我国城镇化建设中现代农业发展多元化的需求。首先，融资渠道太过于依赖银行贷款。现代农业发展的资金主要是来源于银行的贷款，银行贷款占了60.4%，农民自筹款占20.9%，财政补贴占8.9%，经过民间融资等等其他方面获得的资金不到10%。其次，真正涉农的金融机构少，农村地区的金融服务种类以及网点机构缺乏。农业发展银行、农村商业银行、农业银行、邮政储蓄银行、信用社等是农村金融体系主要的机构，其他金融类的机构很少。最后，民间金融行为的不规范性使得其没有发挥该有的融资力度。在经济发达地区，民间金融活跃着各种形式，例如曾今的“抬会”、“银背”，在以血缘和地缘基础上建立的直接融资也非常普遍。

（二）投资主体单一，无法满足基础设施建设的资金需求

对于城镇化建设中有关于基础设施建设方面，财政投资占很大的份额。从2012年公布的前10月固定资产的投资情况中，基础设施建设投资增长的加速较为明显，平均累计加速为14%，较之前九月12.5%的水平在继续上升。地方政府财政主要是土地财政，然而根据财政部的数据显示，2012年国有土地使用权出让获得收入28517亿元，同比减少14%；通过国有土地使用权出让获得的收入支出了28418亿元，同比减少14.3%。可见，国有土地使用权的出让收入以及对其支出的安排已从2011年的正增长变为负增长，反映出以土地财政为主的传统的融资模式很难维持。

（三）城镇化建设中融资者在信贷融资方面处于被动状态

首先，在城镇化建设过程中，从事小农经济的农户需经历农转非的过程需要资金支持，然而农户在对资金的需求过程中倾向于“私人借贷”，这类融资不具有可持续性。其次，乡镇企业倾向于关系贷款。由于银行贷款的重重审查，对于财务状况不达标的乡镇企业而言是难上加难，而且信贷资金的到账和资金紧急运用在时间上存在错配，相比较而言，乡镇企业倾向于方便快捷的关系贷款，在信贷融资方面处于被动。

三、对策建议

（一）拓宽融资渠道

第一，对现有融资渠道的强化改进现有融资渠道，即正规金融组织和非正规金融组织，进行强化改进的主要是正规的金融机构，就银行业金融机构而言，在不断商业化改革的同时应该加快对城镇化建设的支持力度。第二，探索民间金融发展的新途径。例如，引导并且规范民间金融，“区别”对待民间金融。

（二）优化政策支持，完善金融服务体系

第一，针对优化政策支持。例如，构建与城镇化建设相对应的地方财政体系；建立一定区域内产权交易市场，为金融机构创新土地金融产品以及落实金融债券提供条件。第二，完善金融服务体系主要是金融机构就城镇化建设而进行的创新。例如，对于小城镇的金融资源配置各金融机构应该对其进行改善，适当的增加网点，加大人员配置及基础设施的配置；创新金融产品以满足日益增长的多元化的金融需要。

（三）创新融资模式，缓解信贷融资矛盾

第一，可以组织大型银团贷款，组织多家银行和非银行金融机构采用同样的贷款协议，按照共同商定的条件为城镇化建设中的公共型大项目提供资金。第二，尝试资本市场的直接融资。对于符合条件的龙头企业可将其上市发行股票、债券，利用资本市场进行直接融资，从而扩大融资规模，延长融资期限。

（作者单位：云南大学经济学院）

（摘自：2016年7月15日《时代金融》）