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新型城镇化背景下农业转移人口的市民化问题研究

秦童

随着新型城镇化进程的推进，我国在人口城镇化的表象下逐渐突显出人的城镇化的不足。文章以农业转移人口的市民化问题为切入点，分析人口城镇化过程中城镇人口与非户籍流动人口之间的分裂性，从多个视角来探析农业转移人口市民化进程中的推进程度，并提出几点建议，以促进农业转移人口的市民化和社会融合。

1、问题提出

在今年的两会上，李克强总理的政府报告提出了“十三五”时期工作的主要目标和重大举措，其中任务之一就为“推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展。”报告指出，进一步推进以人为核心的新型城镇化，着重解决好现有“三个１亿人”问题，即促进约１亿农业转移人口落户城镇，改造约１亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约１亿人在中西部地区就近城镇化。以人为核心的新型城镇化服务于城乡一体化的需要，其重要使命就是让更多的农业人口成功地融入到城镇社会中，享受与城镇居民同一的基本权利和服务。

综观世界各国现代化的历史进程，其实质上便是从农业文明向工业文明转变的历史。农业转移人口，不仅仅是农业现代化下的农业人口向农业内部各系统的转移，同时也是工业化迅速发展中的农业人口向城镇非农业系统的转移。在工业化迅速发展的契机下，农业人口向城镇的转移不仅是农业现代化发展的重要途径，也是新型城镇化进程中不可或缺的力量。这是提高城镇发展质量和水平，扩大内需，扩大消费的重大战略性举措。

人口城镇化无疑是城镇化发展的重要维度和衡量指标。我国人口城镇化水平从20世纪80年代的20%增加到2014年的54.77%，人口城镇化比重得到很大提高。城镇中的非户籍流动人口数从20世纪80年代的600万左右上升到2014年的2.53亿，大量流动人口构成了人口城镇化水平提高的驱动力。但是，人口城镇化并没有实现人的城镇化。流动人口大量涌入城市，并在城镇中生活和就业，但他们中大部分没有成为这个城市的市民，他们没有均等化的待遇和福利，还受到一定的制度排斥和歧视。他们并没有完全融入城镇体系，只是处在城镇的边缘，是城市生活中的一个过客。

2、多视角解析

虽然在2014年，我国人口城镇化水平达到54.77%，但是按照户籍人口口径计算，正式的城镇化率仅为35.9%，这个差额显示出城镇化进程的分裂性，也显示出人口城镇化表象下人的城镇化的不足。政府所统计的人口城镇化水平与户籍城镇化率之间的18.9个百分点的差额，主要构成就是2.5亿左右的农业转移人口，在部分城镇中流动人口的劳动力数已然超过本地劳动力数，一些城镇中流动人口数量甚至达到本地人口的几十倍。那么，影响推进人口城镇化与农业转移人口市民化的主要因素有哪些呢？

首先是传统发展理念的影响，贪大求全的观念，以及产业发展落后于城镇化都使得人口城镇化进程缓慢。

一是急速城镇化趋势，特别是土地城镇化速度太快。将城镇化的发展单纯定义为土地的城镇化，主要表现在每年近1.44%的过快发展速度。其次城市土地扩张速度过快，蔓延式发展出现空间失控现象：一个时期以来，我国城镇化更多地表现为土地的城镇化，城镇化水平成为地方政府干部政绩考核的重要指标，地方GDP和地方政府财政收入快速增长，进而带来地方政绩的增长，此时的城镇化率成为了片面追求高指标的工具。

二是产城发展不融合。城镇发展的基础原材料扩张空间有限，资源型城镇的生命周期有限，致使吸纳农业转移人口的数量与程度有限；经济发展和产业结构水平及就业岗位的增加不相适应，出现土地利用效率低下，空间产出率低的现象；此外，城镇经济中产业的发展并未跟上去，城镇功能也未进一步完善，导致了产城之间的严重脱节；与此同时，城镇在产业的发展和基础设施、公共服务的建设过程中，往往忽视了人的重要性，产城融合应该从“产”和“城”的二维融合向“产”、“城”、“人”三位一体高度融合转变。

其次是关于人口城镇化与农业转移人口市民化的推进方面：城乡发展严重不均，人们对农业转移人口主观上的看法以及农业转移人口的较强流动性都加大了推进的难度。

一是城镇化发展的两极化，首先表现在城乡收入差距大，农业与非农业之间收入差距扩大，这是来自非农产业、城镇的拉动力；其次，不同发展规模的城市吸纳农业转移人口，即吸引农村人口进入城市生活的能力各不相同，农村人口去往大城市的迁移意愿强烈，导致城乡之间、城镇之间规模发展差距的不平衡，使得中国的城镇化成为了大城镇的城镇化。虽然大城市进入门槛高、生活成本高，这部分转移人口向往大城市与农民的承受能力不足之间的矛盾，这使得异地城镇化得到高度发展。

二是从主观上，一方面，农村社会发展带来观念、文化等方面的变化，引起了人们对乡—城转移的主观心理状态的变化；另一方面，当农业转移人口进入城市之后，出现转移人口迁移思想融入问题，农业转移人口的城市融入能力建设和社会关系再造,以及城市市民对农村转移人口的偏见问题。

三是从城乡之间流动就业，以及常住人口、在城镇就业的未落户人口这一方面。随迁子女的教育、住房、医疗、社会保险等覆盖率低。其中最主要的是随迁子女教育的转移成本。城镇中推进机制不健全，户籍制度等制度因素不完善。农民进入城镇后难以享受到市民的公共服务。

3、战略建议

首先，在宏观层面：关键在于新型城镇化治理，需要推动公共服务均等化和加快包容性城市的建设。清华大学公共管理学院院长薛澜认为，公共治理与制度创新是实施以人为本的城镇化理念的关键。主要表现在一是要明确城镇居民是中国城镇化治理的基础；二是为城镇居民提供共享的基本公共服务，这是城镇化治理的首要任务，尤为重要的是保障农业转移人口的随迁子女享有受教育的权利，并且需完善公共就业创业服务体系，保障农业转移人口就业问题；三是建设包容性城市，加强对农业转移人口的人文关怀。

其次，在中观层面：产城融合新型城镇化的发展需要工业化支持，需要走工业化与城镇化互为动力、共同发展的道路。如果说，工业化是产业结构的变迁，城镇化是空间结构的变革，那么，经济发展就是产业结构与空间结构在不同区域的耦合。因而可知，在建设新型城镇化过程当中，需要合理促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，并逐渐形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

最后，在微观层面：新型城镇化建设中不能忽视人的重要性，人要成为新型城镇化的推动者。新型城镇化不仅是让人口进入城市的低水平城镇化，而且还是全面提高公共服务水平和人民生活的高质量城镇化。人的城镇化以追求人的全面发展为根本目标，关键是让农业转移人口真正融入到城镇生活和工作中。一方面，需要亟待转变农业转移人口的生活观念，改变在农村中的旧的生活习俗，以新市民的姿态融入城镇生活；另一方面，这部分农业转移人口，无论是主动进城务工还是被动参与城镇化，在城镇工作中都需要发挥自身的潜能，来推动城镇工业化进程。

4、结论

在推进农业转移人口市民化进程中，不仅要重视对市民化进程的落实，从另一个角度来看，更需要推动就近城镇化与就地城镇化建设，来减轻大城市的负担，降低异地城镇化率。一方面要加快推进现代农业和社会主义新农村建设，以现代农业为主动力推进新型城镇化建设，减轻与城市工业竞争原材料的压力，这可以降低新型城镇化的制度障碍和成本，促进地区均衡发展；另一方面，推进就近城镇化和就地城镇化，可以减轻人口城镇化中，政府在城镇社会保障、住房医疗等方面财政支出的困境，也同样有利于农业和乡村可持续发展城镇工业健康发展。推动人口城镇化以及农业转移人口市民化和社会融合，才能增加生活消费和形成稳定的经济内需，从而使城镇化能够实现可持续的经济繁荣和社会进步。在人口城镇化的过程中促进人的城镇化和市民化，已经成为我国超大规模城镇化发展、解决中国城乡二元结构和实现有序城镇化的核心性建设任务。

（作者：苏州大学东吴商学院（财经学院）研究生）

（摘自：2016年6月21日《中国市场》）

新型城镇化背景下户籍制度改革建议

传统的二元户籍制度使得城乡割裂愈演愈烈，严重阻碍城市化的进程。二元户籍制度下的医疗、保险、卫生、就业等各方面的福利保障均与户籍相“粘附”，使得社会资源分配变得不再合理，阻碍和谐社会的构建和社会经济的发展，更加影响新型城镇化建设的质量。新型城镇化建设背景下国家更加重视农民工在城市中的生活水平，那么就需要加快一元户籍制度的建立，进而解决农民工在城市中所面临的问题。

一、导言

户籍制度又称户口制度，是我国用于人口管理的一项基本制度。早在封建社会时期我国就有了户籍制度，当时社会主要经济发展来源为农业人口进行的农业生产，人口管理与土地赋役紧密相连，因此我国封建时期的户籍制度是主要用于征收赋税、劳役、征兵、区分人口等级，并限制约束人口的随意流动的人口管理制度。新中国成立以来，因为我国的国家管理方式、经济发展方式都不同于封建社会时期，所以相应的户籍制度的总体功能逐渐区别于以前。当今的户籍制度主要用于统一管理公民的基本信息、保障公民基本权益，与封建时期相比较是一种更加服务于人民的人口管理制度。新中国成立之后，我国又经历了计划经济时期和改革开放新时期，不同时期的户籍管理功能又有着细微的区别。计划经济时期，我国面临着粮食供给短缺、着重发展重工业两方面的现实状况。由于国家需要农业的发展为重工业提供基础，同时重工业城市就业机会也有限，所以计划经济时期的户籍制度主要起着限制农业人口向城市人口流动的功能。到了改革开放新时期，粮食供给不足现象有了极大的改善，城市重工业也有了长足的发展，城市经济进步的同时增加了其对农村劳动力的需求。计划经济时期的户籍制度用于限制人口流动的功能属性被弱化，其功能主要转变为保障城乡公民的基本福利与权益。城乡二元户籍制度即新中国成立以来的上述两个时期实行的户籍制度，将我国人口按城市、农村划分为非农人口与农业人口。改革开放以来，越来越多的农业人口向城市流动，由于户籍制度的限制，农业人口在城市中不能与城市人口享受同样的社会福利待遇。当前我国处于新型城镇化建设的背景之下，国家越来越关注“人”的诉求，关注城镇化发展的实际质量。新型城镇化的“新”就在于“以人为本”，其中的“人”指的主要就是农民工，他们的生存状态直接决定了新型城镇化建设的结果是否符合“以人为本”这一核心要求。然而，当前状况下农民工及其随迁亲属在城市中的生活水平和生存状态到底是什么样的呢？我国进城务工的农民工及其亲属的生活状况是否改善或者依然很恶劣？造成这种现象的原因是什么呢？如何解决？

二、农民工在城市中的现实状况

从就业水平方面分析，存在以下问题：首先，大多数农民工在城市中依然从事工作强度大、技术含量低的体力劳动。根据当前的现实状况来分析，由于农村的教育整体水平远低于城市教育水平，农民工自身的受教育程度与职业素质比较低。农民工来到城市之后，大多数情况下，从事的都是劳动强度大、工资水平低、危险系数较大的工作。这些工作往往不需要很高的文化素养，基本上都属于纯粹的体力劳动，主要集中在建筑业和服务行业上；其次，农民工薪金水平低且没有保障。农民工在打工的过程中，工资、薪金、奖金的发放完全由企业老板自己决定，并且国家对于在外打工的农民工没有制定明确的工资标准，使得在当今社会中很大程度的存在这样一种现象：在同一个企业中，与城市员工相比，外来打工的农民工做着最为艰苦的工作，得到的却是比前者低的工资。还有另外一种现象就是一些企业对农民工要求苛刻，并且任意扣减农民工的薪金、奖金等，最后，工作极度不稳定。根据以上两点现象的描述我们可以看到，农民工主要在建筑、服务行业等从事没有技术含量的体力劳动，由于这样的工作进入门槛低，所以会出现供过于求的“过剩”劳动力。与此同时，由于没有合法的就业合同的签署，使得企业老板可以随意的解雇农民工，所以农民工在城市中的工作往往极其不稳定。

从社会保障水平方面分析，存在以下问题：首先，社保即社会保险，通常包括养老、医疗、工伤、失业、生育以及住房等几个方面。“五险一金”往往属于工资薪金中的一部分，然而通过上述就业情况分析可知，大部分农民工自愿给企业老板打工，他们通常都属于没有正式合同签署的企业临时员工。对于临时员工来说，农民工工资的正常发放都没有保障，更不用说各种社会保险了；其次，单从安全保障方面来看，农民工进入城市打工，用人单位有时并没有完善的安全保障工具，如口罩、防毒面具等发放给务工人员使用，这样就很容易造成工伤事故的出现。当农民工在工作中遇到事故时，他们通常是自己承担事故后果。当面对因工致残或者丧失劳动能力的情况时，用人单位通常是给予一次性的少量补偿之后就将其解雇。

农民工及其亲属受教育权利主要从两个方面来分析：一方面是农民工自身的受教育情况；另一方面是跟随农民工进城的子女在城市中受教育情况。首先，农民工自身在城市中接受专业的职业技术培训比例较低，农民工技能培训情况尚不理想。近日发布《苏南地区新生代农民工就业质量与培训研究报告》表明，仅有50%左右的农民工接受过不超过一个月的职业技术培训，接受两个月专业培训的比例更小。当前农民工职业技术培训还存在一个不足就是教授内容重理论而轻实践：其中实用的、对农民公自身工作能力有较大提高的培训，其费用往往较高。而免费培训又有些“华而不实”，对农民工自身职业发展帮助较小；其次，农民工随迁子女接受教育情况也不能让人满意。尽管我国一直以来十分重视教育，也陆续出台了许多利于教育发展的意见政策，但是其所面临的受教育环境依旧严峻。农民工子女主要是处于小、初、高阶段的学生想要在城市中学习，首先要面临的就是在哪里就读的问题。农民工子弟学校学费低、无入学门槛，是许多农民工的选择，但是农民工子弟学校教学设施简陋、教学水平低下，是我们不能忽视的问题。公立学校的教育水平和设施条件就远远高于子弟学校，是农民工培养孩子的一个很好的选择。按照国家政策要求，城市普通公立学校应该是向农民工子女全面放开的，然而某些公立学校顶着“开放”的名头，实际上却存在隐性收费的现象，或是公立学校要求农民工为学校提供出生证明、工作证明、户籍证明等大量的证明材料，这使得其在城市公立学校入学变得困难。

除了上述描述的就业、社会保障、受教育权利等方面存在的问题之外，农民工在城市中也没有正规表达权利的渠道。由于我国的选举权、被选举权、受教育权、社会保障权等权利都与户籍紧密相连，虽然农民工进入城市，但在城市中这些权利是缺失的。农民工在城市中遇到问题时，只能通过媒体的呼吁或者其他阶层的关心来被动地表达自己的意见，没有统一的组织替他们发声。

三、原因分析

为什么会出现这种现象呢？从根本上来讲，这是中国特色社会主义经济发展与传统二元户籍制度相互矛盾的产物，同时是一元户籍制度没有完全建立、矛盾没有完全消失的结果。计划经济时期我国着力发展重工业，当时我国的任务划分主要就是农村主要进行农业生产，城市主要发展重工业。当时户籍制度为了配合计划经济时期的经济发展需要，将我国的人口分为农业人口与非农业人口，从此我国就开始了二元户籍。随着世界经济的发展，城市的第二、第三产业发展迅速，使得农村经济远远落后于城市经济。与此同时，国家的各项政策与资源也都向城市倾斜，使得城市总体发展水平远高于农村。为了追求城市更高的薪资与更多的就业机会，农民工不断涌入城市。我国的城镇化发展速度愈发的快，但是我国对户籍的管理还是采用的计划经济时期的二元户籍制度。众所周知，我国的住房、养老、失业等社会保障权利以及就业、受教育和中国公民选举与被选举等权利都与户籍紧密相关。我国城乡分割的二元户籍制度背后体现了各种资源以及经济利益分配的不公平。农民工在城市中兢兢业业的工作，为城市建设添砖加瓦，可他们的社会保障、教育、选举等权利却留在了农村。2014年，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的颁布，标志着我国的二元户籍制度正式结束，我国逐步向一元户籍制度过渡。虽然，我国逐步向一元户籍制度过渡，但一元户籍制度仍然没有完全建立，与户籍相关的经济利益、基本社会福利的分配依然存在不公平的现象。

四、解决对策

改革意见自正式发布之后，其内容在全国大部分省市得到了具体落实，其中成都、重庆、深圳、郑州等城市所采取的具体改革措施也值得其他省份、区域学习。下面就在结合典型城市户籍制度改革成果的基础上，总结户籍制度改革的方法，提出解决新型城镇化背景下农民工所面临问题的解决对策。

（一）户口一元化改革。传统的二元户籍制度将中国公民分为农业人口和非农业人口，从根本上就具有不公平的色彩，户口一元化是解决农民工在城市中不平等待遇的最根本的方法。户口一元化改革可以采取两种方法：第一种方法是直接统一户口，推进城乡统一发展；第二种方法是加快经济建设，直接将农村变为城市，农民变为居民。第一种户籍改革方法比较普遍，例如成都、重庆、郑州等大城市都是使用的这种方法。利用政府职权，直接取消二元户口的划分，统一为居民户口，这样就直接摘掉了农民与农民工身上的“农”，使公民的身份地位更加平等；第二种方法对城市的经济发展要求以及城市保障体系建立具有较高的要求，深圳市就是采用这种方法进行的户籍改革。近年来，深圳市开展了特区内“农村城市化”改革，对深圳市的农村进行了医疗、卫生、养老、失业、公共设施等一系列的保障体系的加强，同时，在经济和行政管理方面也采取了城市化的管理方式，村委会变成城市居委会，农民变成了城市居民，享受与城市居民一样的待遇。

（二）逐步解除与户籍相关的利益。当前新型城镇化建设背景下的农民工在城市中面临困境，究其原因，除了二元户籍制度本身的不公平之外，最主要的还是传统户籍制度背后所关联的各种利益、资源分配的不公平造成的。二元户籍制度背后包含的经济利益主要是指城乡之间、农业人口与非农业人口之间的各种社会保障制度的不公平。在统一户籍的基础上也要统一城乡、“农”与“非农”之间的各种标准、制度，主要包括统一城乡选举权、统一城乡低保标准、统一城乡医疗保险与养老保险制度体系与管理框架。关于医疗保险与养老保险过去往往都是分城乡设计不同的筹资与待遇标准：对于有条件的地区可以完全对这两方面的制度标准进行统一；对于没有能力进行统一的地区可以划分出不同的保险档次，该地区的公民可以自由选择投保档次。

（三）逐步解除外地户籍的限制。根据上述描述，外地人口进入城市之后，由于非本地户籍的原因受到一定程度上的不平等待遇。那么，如何解除外地户籍限制，实现社会福利平等享有呢？深圳、重庆、郑州等地主要采取“居住证”的办法。就是将外来务工农民工进行登记，在城市工作一年及以上的符合条件的农民工发放“居住证”，工作一定年限之后将被正式纳入城市的保障与管理体系。或许有人认为“居住证”制度同样也没有解除户籍制度限制。农民工来到城市，想在城市中生存下来，原本就需要有一定的生存能力，“居住证”制度就是对农民工生存能力的一种基本考验。有些城市农民工也可直接凭借城市工作证明与符合条件的合法固定住所直接申请加入城市户籍。持有居住证和加入当地户籍的农民工可以享受与当地城市居民同样的医疗、卫生、教育等权利，同时根据居住证等条件给予外来农民工选举的权利，并鼓励其积极行使权力。在一些大城市中存在的就业歧视问题，有关部门可以实行考试制度，让想就业的人们凭自己的技术、知识水平谋生计，逐渐摆脱外来人员就业歧视。关于异地高考的问题可以根据居住证年限与在城市中入学的学籍年限允许外来农民工子女参加当地的高考。上述两种方法都有利于解除外地户籍的限制，其中“居住证制度”也是实现中国公民自由迁徙的一个过渡性政策。

（摘自：2016年7月19日 中国论文网）