【社会城镇化】

城镇化进程中的社会利益分化及化解机制

郑会霞

我国的城镇化是“中国道路”的空间化、时代化、实践化和具体化，是中国梦的物化载体、操作平台和强劲引擎。自1998年党的十五届三中全会中央第一次提出“小城镇，大战略”，到党的十六大决议提出繁荣农村经济、加快城镇化进程，再到十八届五中决定，一系列党的决议、中央政府规划，一直把推进城镇化进程作为我国重要发展战略目标之一。新型城镇化是根据我国国情及城镇化发展中遇到的问题而提出的，是城镇化快速发展的战略机遇期，也是社会矛盾的凸显期。在这一时期，社会继续快速发展，同时社会各群体之间的利益差别也会越来越明显，各种矛盾进一步显现，加上旧的利益结构的束缚，各个群体的社会利益矛盾不可避免地凸显出来。由于历史和现实的原因，这些利益问题和矛盾并未得到充分重视和妥善处置，正随着城镇化进程的加快呈现出从隐性到显性、从局部到普遍的发展态势。新型城镇化的改革涉及利益关系调整和思想观念转变，不可避免地造成社会利益矛盾、冲突的增加或激化，严重影响社会的稳定和发展，影响了城镇化的健康发展。因此，如何化解城镇化进程中的社会利益矛盾，成为我国未来发展的一个重要战略问题。

一、城镇化进程中社会利益分化的具体表现

世界城镇化发展经验表明，城镇化的发展变迁过程实际上也是调整利益分配的过程。2015年，我国的城镇化率已达到56.10%，城镇常住人口达到7.71亿。这些数据表明，我国城镇化水平已经达到国际水平。按照城镇化国际经验，一国的城镇化水平达到50%以后，城镇化比率将会迅速达到60%～70%，民众对利益的诉求逐步增多，同时由利益矛盾引发的社会问题逐渐增多，例如社会公平、环境污染、社会关系失调、社会矛盾失调和城乡差距拉大等，有些矛盾和问题在一定时期和范围内有可能日趋复杂和严峻。

(一)征地拆迁过程中各利益主体之间的矛盾突出

城镇化是市场经济发展的必然结果，但从我国城镇化经验来看，我国城镇化在计划经济时代由政府主导，政府干预过多，市场规律被排斥在外。在社会主义市场经济确立后，城镇化的推进依然存在政府过度干预和政府职能出现偏差现象。1996年以后，我国城镇化进入快速发展阶段，一些地方政府用经营城市的理念发展城市，将资金与土地作为城镇化的重要因素，尽量压低征地拆迁费用，过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，这导致土地城镇化快于人口城镇化，各利益主体之间矛盾突出。同时，在土地所产生的巨大收益分配中，地方政府和开发商凭借权力和资本优势获取了巨额财富。此外，转型时期的权力约束和监督机制不健全，导致即使留在村集体的征地补偿款，非但难以为农民谋取更大福利，反而为少数村干部腐化提供了便利条件，由此引发民众和政府恶性矛盾事件不断出现，一些地方党群和干群关系非常紧张。同时，由于城镇化忽视了许多农民的利益与诉求，对农民征地补偿不够合理、社会保障缺失，导致许多农民处于困难的生存状态，“三农”问题更加尖锐，“新三农”问题又逐渐显现且日益尖锐。

(二)公共服务不足与农民工权益维护之间的矛盾

城镇农民工作为中国转型时期的特殊群体，正在以自己独有的方式实践着自我和社会的城镇化，成为城镇化演进过程中不可或缺的重要力量。但在现实中，由于现有制度措施设置缺陷，这个为城市建设和经济发展做出了巨大贡献的庞大群体，却无法顺利地完成身份转化，至今仍被排斥在城市发展的轨道序列之外，并且频繁遭遇诸如劳动就业、医疗保险、子女教育、社会认同等方面的歧视和不公。虽然已经取消了户籍制，但由于捆绑在户籍背后的各项制度不完善，多数进城人员无法享受城镇教育、医疗、养老、住房等方面的基本公共服务和社会保障。同时，农民工融入城镇生活难。农民工市民化不单是简单地以物化的形式表现出来，更重要的是农民工生活方式的转变。然而历史形成的城乡分治使农村落后于城镇，城镇居民拥有身份和经济上的优越感和对农民工的排斥心态，阻碍了农民工对城市社会和居民的心理认同与归属。缺乏对城市的认同感，农民工难以“主人翁”心态参与城镇建设。

(三)房地产的无序发展引发的利益矛盾冲突增多

我国过去的城镇化发展模式，是在房地产业的主导下快速发展的，导致部分地区房地产过热。但是这种以房地产为主导的城镇化，其结果是城市土地粗放发展，资源被过度消耗，房价大幅上涨，金融风险被放大，人们生活也未因此得到改善。同时，房价的高速增长，无序发展，造成一种尴尬现象:一方面，有不少人在愁吃、愁穿、愁住，为生活焦虑不安，无奈房价太高，只能“望房兴叹”;另一方面，少数人坐拥数十套空置房，并且在当前经济下行压力下，部分中小房地产商资金链条断裂，继而导致许多投资担保公司破产，他们为了逃避责任而选择跑路，于是，风险转移到处于资金链条末端的普通群众身上，由此引发的矛盾和风险正在逐渐增多。

(四)社会阶层的分化与重组导致各阶层的矛盾突出

阶层是个人或者群体占有社会资源多寡而分化的不同层级，并且各阶层都有着自己的利益诉求。在计划经济时代，社会阶层简单，且利益相互统一;在市场经济时代，在城镇化所引致的经济、政治和文化等因素变化的推动下，我国社会阶层结构开始分化和重组，出现了许多新的阶层。这些分属于不同阶层的社会成员，由于对社会资源占有的不同，其利益分享也呈现出明显的差异性。由于利益分配机制不合理和贫富差距扩大，各阶层之间围绕利益博弈致关系日趋紧张，利益矛盾日渐显性化。马克思曾讲过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。但是，如果一个社会的利益差别和利益分化过度，将会引起激烈的社会矛盾和冲突，这是导致社会动荡和不和谐的根源，并且随着城镇化的快速推进，我国明显出现了社会分层“凝固化”和“板结化”的新趋势。目前，这轮阶层分化调整的结果趋于稳定化，中间阶层发展缓慢、社会主要群体弱势化，有使新型城镇化的政策失效的迹象，导致下层的“民粹化”和“碎片化”比较普遍，社会阶层利益矛盾突出。下层的“民粹化”使得国家的很多政策和声音不管对错，都遭到下层的漠视和不信任;下层社会的“碎片化”，使得下层内部为了利益和生活不顾一切，道德伦理底线完全丧失，引发社会风险，冲击社会秩序。

(五)过分重视资本轻视劳动导致劳资关系失衡

城镇化和工业化同步进行，劳资关系成为工业化进程中最基本的利益关系，也是城镇化不能忽视的重要内容。在工业化过程中，我国具有劳动力资源丰富的优势，但是用于工业建设的资本紧张，同时，迫于工业化尚未完成的压力，我国出现“重资本轻劳动”的局面。由于发展的大环境影响和GDP考核压力，一些地方政府为了招商引资，把过多的财力投入城镇的基础设施建设上，忽视了人力资本投资和公共服务建设。进而，当劳资发生纠纷时，一些地方政府为了GDP政绩，过分保护投资者的利益，甚至牺牲劳动者正当、合理、合法权益，导致劳资关系失衡，甚至造成社会冲突。当出现矛盾冲突时，政府又习惯性地以行政手段介入，甚至用财政资金安抚工人，维持局面。这种自拦矛盾、引火烧身式的做法在淡化法治精神的同时，也使工人习惯于遇事不找企业而径直找党委和政府，常常以封堵党委政府大门的方式要求政府出面解决问题，从而出现了劳资矛盾转向“劳政矛盾”的倾向。

(六)地区发展不平衡致各区域之间利益矛盾突出

随着城镇化的发展，各地区之间的发展差距逐渐扩大，利益矛盾也逐渐突出。其一，城乡差距逐步扩大。城镇化过程中，城镇与农村之间、区域和区域之间总是处于不同的发展竞争体系之中，长期以来，我们是以牺牲农村、农业来发展城市和工业的;同时改革的步伐也存在不同，城镇与农村之间并没有建立起一体化的市场，相关的配套措施也存在着严重的两极分化，虽然新型城镇化强调城镇反哺农村，但是在某些方面仍以牺牲农村市场利益来发展城镇市场，由此城乡差距进一步扩大。其二，地区差距逐步扩大。由于发展的不平衡，城镇化发展的速度、规模、条件不同，导致各地区之间差距逐步扩大。这种差距给落后地区和收入较低的人民带来巨大的心理冲击，导致国家从整体上整合难度加大，政策难以统筹，区域性矛盾冲突不断加大，形成社会不安定的隐患。

二、城镇化进程中社会利益矛盾突出的原因

(一)城镇化推进中政府的权力失衡

目前，政府作为主要推动者，在城镇化进程中占据主导地位，权力过大并缺乏有效的制衡机制，这是社会利益矛盾突出的根本原因。首先，政府绩效评估的价值取向偏离。从我国目前的政府绩效评估体系来看，地方政府在城镇化过程中把GDP指标作为重中之重，而其他指标如社会效益、环境和人民幸福度等在指标体系中所占权重较小。在这种“GDP至上”思想指导之下，一些地方政府在城镇化进程中盲目上项目、办企业、搞投资，甚至不惜违背市场经济规律，结果造成经济、社会和环境的不协调发展。这种单纯重视经济效益的政府绩效评估体系具有片面性，造成城镇化的畸形发展。其次，政府主导型城镇化进程致权力关系失衡。法律规定给予政府相关部门行政审批权、处罚权等权力，但对政府行使权力的过程却缺乏必要、有效的法律制约，这为权力寻租提供了可能。事实证明，在城镇化进程中已经出现“暗箱操作”和“密室交易”的情况。

(二)社会利益格局未及时调整

目前，在城镇化进程中，社会利益矛盾增多，各种利益冲突加剧，主要原因是利益诉求机制缺失、弱势群体政治参与空间狭小、利益表达方式不规范。一是弱势群体利益表达渠道受阻。在城镇化进程中，弱势群体本身经济、政治和文化力量弱小，他们的利益呼声由于没有畅通的渠道而得不到政府和社会的关注。二是弱势群体政治参与空间有限。根据政治参与目标的不同，我们可以把参与政治的行为划分为四个层次:第一层次为没有参与任何组织的个人不会为了个人利益而参与和影响政治;第二层次为寻求个人和社会的物质利益;第三层次为某个特殊集团寻求物质利益;第四层次为整个阶层和阶级寻求利益。因此，单纯为自身利益而参与政治的行为必然处在低层次。在城镇化进程中，城市贫困人口和失地农民目前经济困难，他们的活动主要是为寻求个人物质利益而奔波，他们的政治行为主要以第一层次和第二层次为主要内容。在城镇化利益博弈之中，弱势群体还没有为整体意识而自发联合起来寻求利益，因此他们在对政府政策制定过程中影响较小，常常处在不利位置。

(三)社会转型期文化多元化的冲击

随着我国社会转型期的到来，思想文化领域出现了多元化趋势，一些传统的思想观念在当前瞬息万变的社会里失去了生存的土壤而慢慢消失，新的社会核心价值观又一时难以形成，导致社会阶层间的隔膜加深。首先是传统价值观受到冲击。从文化价值角度来看，城镇化所带来的社会利益矛盾导致我们所珍视的传统价值观念被严重扭曲。经济的发展通常以增加财政收入、保障就业等方式来体现，而令人遗憾的是，在目前城镇化进程中，存在着过分强调经济价值而忽视民生的现象;同时，我国的城镇化追求的是一种外在的、有形的事物，而忽略了“思维模式”和“价值观念”的现代化。例如城镇化中的拆迁问题，在“发展主义”和“全能政府”价值理念的影响下，一些地方政府部门暴力拆迁，置群众的切身利益而不顾，因此社会利益矛盾也由此而产生。其次是社会道德沦丧具有普遍性。受西方拜金主义、享乐主义、个人主义等不良思潮的影响，中华传统文化中的仁义、谦让、助人、爱国、奉公等优良美德逐渐被人淡忘、丢弃;政治观念和民族精神淡漠，信仰迷茫，精神空虚，易受刺激产生偏激走极端。在利益驱使下，一些人会不择手段违法昧心地大捞个人利益，不顾公众的生命健康和安全，不尊重公众的权益，导致群体性事件发生。

(四)公共服务不足和社会保障不到位

社会保障体系关系整个城镇地区人民的生活水平，但是当前我国社会保障的发展却远远滞后于城镇化发展的速度，使得贫困、疾病、失业等社会群体面不断扩大。我国城市居民与农村居民存在一定的差异，在社会保障政策的制定中，一般都是以二元思维来处理社会保障问题，因此我国的社会保障政策以城镇居民为主，很大一部分农村居民并没有享受到社会保障的福利。城镇化进程中，许多农村人口的土地被征用而转为城镇人口，但与之相关的教育、医疗、社保等配套制度的改革却依然滞后，虽然被征地农民得到一定的经济补偿，但是在医疗、就业、养老等问题上仍然需要自行解决，因此这类群体成为城镇居民中的边缘居民，处于社会保障的真空地带。

三、健全城镇化进程中社会利益矛盾的化解机制

世界城镇化发展经验表明，城镇化的发展变迁过程实际上也是调整利益分配的过程。当前，我国城镇化进入加速发展阶段和城镇病发作阶段的叠加期，城镇化自身也面临着转型升级。因此，社会利益的及时调整及有序发展是我国城镇化必须面对的重要课题，顺畅而有序的社会利益分配也是新型城镇化的题中应有之义。要破解城镇化进程中的社会利益矛盾，助推新型城镇化发展，在指导思想上，必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，全面深化改革，使城镇化进入以提升质量、和谐有序、化解矛盾为主的转型发展新阶段;在重点突破上，要更新发展理念，转变政府职能，改革相关制度，加强环境保护，创新社会治理，提升农民素质。

(一)更新发展理念，培育市场主导型的城镇化机制

认识反作用于实践，我国新型城镇化必须更新发展理念，实行理念创新，才能在发展中有效化解社会利益矛盾。一是树立“民生导向”发展理念。城镇化在今天的中国，已经是一个重大的民生话题。党的十八届五中全会提出在推进城镇化进程中，不仅要关注城镇人口比例的增加、城市面积的扩张，更重要的是要注重改善民生，化解社会利益矛盾。因此，城镇化必须以改善民生为出发点和落脚点，这样的城镇化才更能有力拉动内需，促进经济社会的健康、快速、和谐发展，也就是一定要把改善民生贯穿于城镇化进程的始终。二是树立“共享”发展理念。十八届五中全会提出“共享”发展理念，提出必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。因此，在城镇化的政策设计与安排上要坚持“共享”的价值取向，充分考虑社会整体结构中的绝大多数人的利益，重点加大对社会弱势群体、困难群体的权益保护，做到利益分配公平公正。三是树立“协调”发展理念。促进城镇化协调发展，强调城镇发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一，强调城镇化进程中公平与效率的内在一致，强调城镇不同主体发展权利的同质量均等性。

(二)改革相关制度，形成公正、公平的利益分配机制

深化改革是新型城镇化发展的活力之源，化解城镇化过程中出现的社会利益矛盾需要不断对原有制度和政策加以完善、革新。坚持以人民利益为导向，以人为本、公共利益最大化的公平政策价值观，以最广大人民群众的共同要求和根本利益为旨归，通过适当的制度措施和政策资源配置，公平分配利益，有效化解社会矛盾，最大限度地满足公众愿望与要求，使社会达到协调平衡、健康向上、充满活力、良性互动的和谐状态。一是逐步推动户籍制度改革。户籍制度改革的主要目的在于剥离依附在城市户口上的医保、教育、社保等社会福利政策，实现城乡一体化、公共服务均衡化。应统一户籍制度，取消对农民加入城镇户口的限制;实行居住证制度，实现按居住地登记管理人口的办法;实行统一的社会福利制度，消除农民进城的后顾之忧，基本实现城乡一体化。二是推进农村土地制度改革。土地是新型城镇化的载体，当前，解决城镇化土地利益矛盾的紧迫任务要求对土地制度进行革新，逐步剥离地方政府经营土地的职能，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保护保障机制;扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨;建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益;完善土地租赁、转让、抵押二级市场。三是逐步完善社会保障制度，稳步推进社会保障改革，推进社会保障市场化和社会化改革。在社会救助层面，应当提升城镇最低生活保障线，进一步扩大社会救助的范围;在社会保险层面，应当针对城镇外来务工人员建立灵活的缴费和转移机制，让社会养老保险机制更加符合外来务工人员的需求;在社会福利方面，在我国当前经济发展现状下，要建立惠及所有城镇居民的高福利是比较困难的，因此应当选择城镇中的农民工、老年人、残疾人以及儿童等弱势群体提供相对较高的福利待遇，也就是实行“适度普惠型福利”政策。

(三)促进公平正义，构建利益协调整合机制

协调利益是一项复杂的涉及经济、政治、文化、道德、法律等领域的多方面利益关系调和的系统性工程。因此，只有综合应用各种协调方式，才能发挥系统优化、协调的功能，不但能起到统筹兼顾各方面、协调各种利益关系的效果，防止顾此失彼现象的出现，还能促进整个社会全面的发展和进步，防止“木桶”效应的产生。

一是健全法律约束机制。在新型城镇化推进中，法律约束机制的建设至关重要。首先，由于社会变迁、社会转型和利益关系变化的复杂，立法应具有一定的预见性，使法律能够适应新型城镇化发展的需要，将各社会利益主体获取利益的整个活动都置于法律的刚性约束和法制监督之下。其次，建构法律约束机制，必须对政府及社会组织利益协调的方式和原则做出规定，强化对利益主体的法律约束，引导人们以合法的手段和方式获取利益，防止在利益的取得过程中采取权钱交易等非法手段，减少社会利益的矛盾和冲突。

二是健全道德引导机制。习近平总书记提出，“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、协调利益关系、维护社会秩序的作用”。只有法律的强制性约束和刚性协调与道德机制的软性约束和引导相互配合、各取所长，才能够更有效地平衡社会利益关系。在新型城镇化进程中，既要继续推进社会主义法治建设，实行依法治国，同时也要加强社会主义道德建设，建立健全道德引导机制，通过道德的力量对人们的行为进行约束。

三是健全利益表达机制。当前应从以下几个方面着手:其一，建立畅通的利益表达渠道。化解社会利益矛盾的关键是要具备畅通的利益表达渠道，因此要畅通信访渠道，完善信访工作机制，建立信访监督制度，使信访工作走上制度化和规范化的轨道;要发挥现代社会媒体的积极监督作用，鼓励现代社会媒体合理、合法、有度地对侵害人民利益等现象的披露，真正使社会舆论成为人民利益表达的快捷通道。其二，建立规范的对话协商机制。各群体之间有效的利益协商是化解社会利益矛盾的重要途径。政府作为城镇化的主导者，不可避免地与各利益群体之间产生利益联系，所以，政府应该完善对话协商机制，特别在人民普遍关心的事情上要自觉与利益相关方积极对话，例如土地征用、房屋拆迁、劳动就业和公共事业价格调整等。

四是创新成果公平分享机制。要保障改革发展成果、城镇化发展成果惠及全体人民，一个长效、稳定的改革发展成果公平分享机制就显得尤为重要。其一，要完善产业利益的分享机制。构建合理、公平的产业利益分享制度，应当改变过去牺牲农业、农村支持工业和城镇的做法，建立反哺机制，逐步完善现行产业政策和制度，建立工业和其他产业反哺农业、城市反哺农村的制度，取消过去对垄断利益不合理的保护和支持，调控容易产生暴利的行业，实现产业利益的平衡和共享。其二，完善公共投资利益的公平分享机制。应当完善新型城镇化公共投资分享的法律制度，完善公共投资主体的准入制度、公共投资行为规范，加强对公共投资的监督，实现公共投资的区域平衡、产业平衡和领域平衡，保障不同地区、不同产业和不同领域尤其是落后地区和农村都能够合理分享到公共投资利益。其三，完善劳动就业利益的公平分享机制。具体而言，就是要建立反就业歧视以及就业培训等就业促进制度，为更多的人员创造就业机会;要确定劳动报酬差距的合理性标准体系;完善劳动保护执法和责任追究制度，保障劳动者的基本权益。

(四) 提高农民素质，构建农民市民化社会支持机制

市场经济实质是权利本位的经济，各项权利界定分明，权利在受到侵害时得到合法保障，市场经济才能有序发展。城镇化作为社会主义市场经济产物，本身就是市场经济的重要组成部分。只有农民工各项权利得到保障，利益诉求保持在合理的范围内，城镇化才能激发该群体的积极性。因此，为了推进城镇健康持续发展，需要引导农民提高素质，不仅让流动人口、农转非人口在城市就业并长期生活，还应当让其享受现代生活方式，实现农民社会关系、文化、政治、家庭、工资收入等方面的现代化。首先，明确城镇新生群体的政治定位。应当保障流动人口与城镇居民享有一样的社区管理权利、党团组织、选举权利、工会参与权利等，进一步增强流动人口的主人翁意识。其次，引导流动人口构建社会关系网络。城乡流动人口在社会关系资本上存在严重匮乏的情况，对其融入现代城镇生活有着阻碍作用。因此应当充分发挥政府的协调作用，通过各种平台的构建来帮助流动人口以行业为基础不断拓宽社会关系网络，加深其社会存在印象，为其生存能力的累积提供更加雄厚的社会资源。再次，加大投入力度，提高农村基础教育的质量。应当强化中央以及各级政府的投资责任，设定义务教育的最低投资标准，增加农村特别是贫困区域的教育经费。在坚持教育平等的原则下，优先发展农村教育，进一步减轻农村教育的师资配置压力，全面提高新一代农民的素质。（本文是2014年国家社科基金项目“重大决策社会稳定风险评估中的第三方介入机制”(2014CSH011)的阶段性成果)

(作者：中共河南省委党校哲学教研部副教授郑会霞)

（摘自：2016年12月15日《学习论坛》）

我国新型城镇化建设中社会管理创新的路径与体系构建

赵辉

经过多年的改革开放，我国经济体制改革已释放出巨大的改革红利。社会中的个体和组织是推动社会进步和经济发展的基本力量。在新型城镇化的过程中，人口结构调整、经济增长方式转变、社会需求变化、公众诉求改变都可以成为再次推动社会进步、进一步释放改革内在潜力的重要途径。在新型城镇化的背景下考察社会管理创新，既可以有效释放城镇化建设中的改革红利，也可以充分调动多方社会主体的积极能动性，进一步推进经济－社会的协调发展。

一、新型城镇化与社会管理创新的内涵

区别于传统城镇化的外延式扩张，新型城镇化是更注重发展质量的内涵式扩张，要求实现人口、经济、社会、环境全方位发展。根据美国城市地理学家诺瑟姆对世界各国城市化过程的研究，城市化的推进过程呈现一条S型轨迹曲线，分为初期、中期和后期三个阶段：初期阶段人口城市化率为30％以下，中期快速发展阶段为30％～70％，人口城镇化率会快速增长，后期阶段达到70％～90％，进入成熟的城市化阶段。在由中期阶段向成熟阶段过渡的过程中，受到传统经济、社会结构的约束，会出现结构调整和社会管理滞后带来的相关问题，面临城市发展的瓶颈。在这一阶段，适当的转型战略、制度变革和管理创新是保证城市化深化发展的必要基础。

社会管理的功能在于满足社会发展中人们的多样化需求，协调社会生活各系统中不同组成部分的利益关系，通过制定社会规则、社会政策，通过一定的执行手段，借助各类社会主体来实现社会进步。新型城镇化进程中，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，更需要与之相配套的社会管理机制和手段来加以解决和化解，对社会管理的内容、机制和措施进行变革和创新。

二、新型城镇化引起社会管理需求变化的因素

1.经济结构调整

20世纪80年代后，我国快速向工业化社会转变，产值结构、就业结构转型速度加快，从1978年到2014年，国内生产总值从3645亿元增至636463亿元，第一、二、三产业产值比重分别从28.2%、47.9%和23.9%调整至9.2%、42.6%和48.2%，就业人口比重从68.2%、18.3%和13.6%调整至29.5%、29.9%、40.6%。就业结构从传统的第一产业为主向第三产业占绝对优势的现代就业结构转变。

2.人口与收入结构变化

产业结构变化，带来了人口流动和人口结构变化，第二和第三产业的发展吸引了大量农村转移人口。2014年全国城镇人口占总人口比重为54.77%，全国人户分离人口为2.98亿人，其中流动人口2.53亿人。全国农民工总量27395万人，其中外出农民工16821万人，本地农民工10574万人。2014年我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之比为2.75。按常住地分，城镇居民人均消费支出与农村居民人均消费支出之比为2.38。可见，我国城乡收入水平和消费水平差距仍然较大，城镇化进程势必要进一步深化。

3.利益诉求多样化

市场经济改革后，分配形式多元化带来了居民收入多元化，导致我国在整体生活水平提高的同时出现了贫富差距拉大的现象，出现了富裕阶层和贫困阶层，形成了新时期多元化的利益主体。经济地位的改变决定了人们的利益追求发生了变化：弱势群体的基本诉求是关注社会保障和就业保障，普通民众关注医疗、上学、住房等问题，富裕阶层随着经济地位的提高参政意识不断强化。而且随着认识水平的提高，公民权利意识不断被唤醒和强化，更加重视个人发展和个人权益，利益诉求和表达愿望日益增强。不同社会阶层对社会管理的内容提出了不同需求。

4.社会问题复杂化

在近年的城镇化过程中，我国不同地区、城乡之间发展差距加大，社会结构和公众需求结构发生了深刻变化，呈现多元化、差别化和高级化的特点。由于整个社会的开放性、流动性大大加强，信息化程度加深，新的经济组织、社会组织也在不断发展，不同利益主体各种诉求相互交织。经济发展和社会发展不平衡，引发了社会矛盾和社会问题，我国现有的社会管理机制和措施出现了滞后。

5.社会阶层结构变化

所有制性质的变动使社会关系结构相应调整，社会成员的活动空间扩大，社会流动性加剧，人口转移、各社会阶层开放流动和商品经济的快速发展赋予了社会更多新的权力资源。我国形成了知识分子、职员、企业经理、个体劳动者、私营企业主等多种阶层。社会阶层分化后，逐步转化成利益分化较大、由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构。众多新型的经济组织和民间组织不断涌现，社会组织结构从一元化向多元化和异质性发展。

三、新型城镇化中社会管理创新的路径

1.新型城镇化与社会管理创新的关系

新型城镇化是研究社会管理创新的背景，同时也对社会管理创新提出了要求，二者在理念、内容和目标上具有具有紧密联系。

第一，新型城镇化与社会管理创新具有一致的价值理念。新型城镇化摒弃传统城镇化的粗放式扩展，不再仅仅强调人口和建设的城镇化，而是更加注重公众生活质量提升，尊重公众意愿和需求，以实现个体的需求和价值为核心，是以人为主体的城镇化。新型社会管理以人的需求为导向，围绕实现公众诉求、保障公民权利、维护社会秩序并激发社会活力对社会管理的内容、机制和措施进行创新。从理念上看，新型城镇化与社会管理创新具有共同的价值理念，即以人为核心的管理和服务。第二，新型城镇化建设对社会管理创新提出了新要求。从世界各国的发展模式看，城镇化的发展路径是依托于工业化的扩张。由于我国前期经济发展过度强调工业化扩张，在被动发展下促成的城镇规模、形态、功能、设施和生态环境等都难以满足现代化城镇和人们生产生活的需要。新型城镇化带了的人口结构和社会阶层结构变化、利益诉求多样化和社会问题复杂化，同时也对社会管理体系提出了更高的要求，要求从解决民生问题、促进社会和谐发展出发，在政府服务水平、社会保障水平、社会组织建设、公共政策提供等多个层面推进社会管理创新。第三，社会管理创新是新型城镇化建设的保障。新型城镇化是一项涉及农民市民化、产业支撑、社会保障和公共服务均等化等多方面的系统工程。在这个过程中，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，需要与之相配套的新型社会管理机制和手段来加以化解，社会管理发展的越完善，新型城镇化过程中的社会问题和社会风险就越小，改革才能顺利推进。

2.社会管理创新的目标

社会管理是在公众认同和参与的基础上，通过多方社会主体协商实现对社会公共事务的管理。社会管理创新的目标在于，解决新型城镇化建设中社会管理滞后引发的相关问题，建立符合新型城镇化要求的社会管理机制和模式，进一步改善民生、保障权利、激发社会活力，实现以社会公正为价值导向的新型社会管理系统。创新内容主要体现在：第一，体制创新，深化制度改革，完善社会管理体制，实现社会自治；第二，机制创新，以新型城镇化引致的需求为导向，借助市场力量实现社会管理机制的构建；第三，方式和方法创新，通过社会管理体系重构，培育多元化社会管理主体。

3.新型城镇化建设中社会管理创新的阻力与动力

任何改革和创新都会面临束缚和障碍，在新型城镇化建设中推动社会管理创新同样要突破各种阻力和瓶颈。

【阻力】

（1）观念变革阻力。观念和思想上的滞后是制约我国社会管理创新的深层次阻力。计划经济时期，国家包揽了几乎全部社会工作，全能型政府在现实中往往演变为重管理、轻服务的管理方式。这种强调政府作用、轻社会管理、忽视社会其他多元参与主体的思想严重制约社会管理创新。

要实施社会管理创新，必须转变观念，将以人为本、建设服务型政府的观点贯彻到社会管理工作中。这种观念和思想的转变不是仅仅依赖于道德建设和思想宣传，更要依赖于相关的制度设计，通过社会多元主体共同参与治理的方式，保证公共事务和社会管理需求能够真实、全面表达，并及时获得信息反馈，树立依法管理、多元参与、协作治理的社会管理观念，实现社会管理创新的内在推动力。

（2）路径依赖阻力。社会管理创新即是要突破原有的社会管理路径和模式，这一过程中，必然要突破既有发展路径的路径依赖。计划经济时期“全能政府”、“企业办社会”的社会管理方式使社会需求和社会力量被极大的压缩和忽略。随着市场经济改革不断深入，由于惯性的力量，旧的社会管理模式、机构设置、基层管理方式等仍然会在原有路径“自我强化”。

突破路径依赖可通过强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种方式实现。强制性制度变迁是以政府为主体自上而下的激进式变革。诱致性制度变迁的变革主体来自基层，是自下而上的渐进式变革。显然，政府过度干预已经是现行社会管理体制的弊端，而社会管理创新中可能出现的社会问题和社会风险也决定了政府的主要职能除提供必要的法律、法规方面的制度供给之外，是仅以社会管理的多元化主体之一参与社会管理。实现诱致性制度变迁，在于实现潜在的外部利润，利用经济体内部实现非均衡力量的自发进展，再沿着非均衡的发展路径施加以外部推动力，保证改革沿着个人理性与社会理性相一致的路径前进。

社会管理创新，正是要摒弃原有的权力主导过程，政府以制度支持为社会其他主体参与社会管理、争取自身利益营造政策环境，实现利益关系调整和权益保障，平衡各类社会主体和各阶层民众的利益诉求，使其能够通过参与社会管理工作追求并实现自身利益，充分发挥自身的主体性，实现公民自治。

（3）既得利益阻力。变革创新的过程就是不同群体之间利益重新分配的过程，必然会受到既得利益集团的抵制。当前我国的改革进程已经从增量改革转向存量改革，社会管理创新正是通过发挥社会力量再次释放改革红利的途径之一。经过之前几十年的发展，我国社会管理的利益格局趋于固化，政府相关权力部门和基层管理部门难以放弃既有利益，不仅使社会管理难以有效开展，还会严重阻碍公众对社会管理过程的参与。社会力量与经济变革一样蕴藏着推动社会进步、经济发展的潜能，推动社会管理创新，必然要突破原有利益格局的僵化状态，重塑社会发展的内在动力，这种利益格局的打破也是实现制度变迁的基础。

【动力】

（1）外在动力——改革要求。外在动力是推动事物发展变化的外部条件。改革开放以来，我国不断加强社会管理制度改革，但仍存在制度供给不足问题，以及一些已经滞后于经济社会发展的社会管理模式。加之经济体制改革后公众对社会生活的要求不断提高，使我国的社会管理呈现出一种制度供给与制度需求非均衡的状态，这种制度非均衡是推动制度创新的主要推动力。

（2）内在动力——社会需求。以人为本的新型城镇化建设，要求在社会管理创新中实现以服务为宗旨、多元参与、动态协调和源头治理。人口流动、社会阶层分化、社会组织发展对社会管理的理念、机制、模式提出了新的要求。利益主体多元化，社会力量参与社会管理的空间扩大，社会组织、公众的自发利益需求会驱动其参与社会管理，将社会管理中存在的问题转化为具体的制度变革需求，这些需求会形成对社会管理创新的内在驱动力。

（3）直接动力——利益驱动。相关利益主体在追求自身利益时的理性选择形成了社会管理创新的直接动力。社会组织、公众参与社会管理能够得到自身权利和利益的保障，获得更多的社会公共利益和公众参与的个人利益。现有的社会管理制度已经制约社会主体获取利益的机会，对社会公共利益、主体个人利益的追求必然会形成对社会管理制度变革和创新的直接推动。

4.新型城镇化建设中社会管理机制创新

建立和完善社会管理机制是实现社会管理功能和目标的必要途径，也是实现社会管理模式从管控型向服务型转变的基础。

（1）完善诉求表达机制。利益诉求是社会利益主体表达利益愿望、维护利益权利，以实现利益要求的行为。当前对利益冲突的调节与整合，仍然是基于以政府为主体、自上而下的关系和机制，这在新形势下带来了社会风险和社会问题方面的隐患。只有利益表达渠道通畅，才能通过各社会主体间的沟通、反馈充分反映社会需求，推动相关法律、法规的完善，激励社会组织、公众参与社会管理，化解不同阶层、不同利益群体的矛盾，实现从根本上塑造社会管理的动力源。完善诉求表达机制实现：第一，加强利益表达制度建设，通过立法规范利益表达、贯彻平等参与原则、关注弱势群体，积极引导利益群体理性合法的表达利益诉求；第二，疏通和拓宽诉求表达渠道，利用大众传媒和社交平台的利益表达窗口功能；第三，搭建灵活多样的诉求表达平台，发挥互联网在信息传递上的积极作用，迅速回应群众的利益诉求。诉求表达机制是将社会管理需求的决定权交给社会，通过满足公众合理需求推动社会管理工作的完善和创新。

（2）建立利益协调机制。社会变革最核心的问题是实现利益关系的调整。利益协调机制，是社会系统变化中协调不同利益主体间相互关系的组织、制度和作用方式。有效的利益协调机制体现在三个方面：第一，经济层面。市场机制是调节利益关系的基本机制，协调多元社会主体的基本经济利益，需要充分利用市场为不同利益主体创造公平的竞争环境，同时加强执法部门、社会舆论和公众的监督，维护社会各阶层主体合法追求自身利益。第二，政府层面。针对市场失灵，政府提供基本制度供给和公共服务供给。通过法律、法规规定公民的权利和义务来协调利益关系，为不同行业、不同所有制的社会成员创造平等竞争的良好环境，建设有效渠道鼓励民众争取自身利益和权利。第三，道德层面。道德通过对社会舆论、信念、教育的影响来实现对利益的协调。共同的道德规范是公共生活中利益协调的基本准则。

（3）加强权利保障机制。收入水平、知识水平的提高，必然带来公民权利保护意识提高，并对政府保障公民权利需承担的责任提出越来越合理、细致的要求。加强权利保障机制建设要健全科学有效的就业权、健康权、受教育权、社会保障权、基本公共服务权、政治参与权等保障机制。健全法律和法规建设，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。

（4）改进矛盾调处机制。个体或群体在经济和社会活动中追求自身利益时，会出现利益关系引发的矛盾。社会风险管理和社会问题管理是社会管理的重要内容。改革开放后，虽然全能控制型的社会管理模式有所改变，但仍存在行政管制过度、管理者对上级负责的社会管理模式。在这种模式下，管理者与被管理者之间处在对立状态，社会上经常发生的一些冲突问题也正是由此而起。改进矛盾调处机制要求改变原有主要依靠政府行政手段和法律手段的社会管理模式，通过培育多元化社会管理主体，建设多方协商的交流渠道，以民主共商、共建的方式解决社会矛盾和社会问题。

四、新型城镇化建设中社会管理创新体系构建

1.构建新的社会管理价值体系

在新型城镇化建设背景下，社会管理价值体系要体现公平性、合法性、服务性、共治性和动态性。服务是政府管理的首要职能，新型城镇化的社会管理价值体系也要以服务作为价值体系的核心。服务型社会管理可以依托构建无缝隙社会管理系统实现。无缝隙社会管理，就是按照监督权与管理权、执法权相分离的原则，成立独立的监督指挥系统，及时发现和报告各类社会问题，利用信息渠道改造行政流程，促使各类责任主体提升回应性，及时提供公共服务、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险。无缝隙社会管理是面向公众服务的创新型服务机制，通过充分整合社会管理资源、将各个部门及职能进行无缝对接，为公众提供优质高效的信息和服务。

构建有效的无缝隙社会管理系统的途径在于：第一，监管分离。通过强化监督制约职能，提升社会管理的服务水平。第二，推进流程再造。构建基于互联网的社会管理信息系统，充分了解社会需求、社会问题，明确各类社会管理工作的责任主体、职责范围和履责实现，管理流程从部门分散化转向跨部门整合化，充分利用共享信息改进社会管理工作流程。第三，建立社会管理绩效评价系统。明确各级社会管理部门的工作职责，在面向公众服务的基层部门引入公众评价机制，根据绩效评价体系的要求和公众服务评价结果综合考察社会管理部门的工作绩效和服务效果。第四，在政府主导下开展合作治理。政府通过业务外包、购买服务、财政补助、社会动员等方式，在社会管理中引入市场机制和社会力量，引导社会主体参与社会管理和服务，实现共享社会资源。

2.明确多元化社会管理主体角色定位

政府、企业事业单位、民间团体、非营利组织、社区乃至个人都是社会管理多元主体的构成部分。有效的新型社会管理要求各主体在社会管理工作中起到其应有的作用：政府的公共管理职能主要表现在公共领域，包括制定合理政策、依法管理和规范社会组织、社会事务，维护社会公正和秩序，调节收入分配，化解社会矛盾；企业在环境保护、员工福利、社区建设等领域履行社会责任；社会组织以其自治功能和对政府职能的辅助功能协助社会管理有效进行，接受政府和公众的监督，同时监督政府部门和市场领域运行；公众既是社会管理的主体也是客体，要体现利益诉求表达、公共政策参与制定和自治的作用。

3.搭建互联网＋社会管理信息系统

我国目前人口城镇化率不断提高，且流动人口中以新生代为主，互联网在生活中的作用和影响越来越强。互联网的高度开放性和交互性为实现公众对社会管理的参与和自治提供了条件。互联网＋社会管理信息系统是利用互联网平台和信息处理技术，搭建与社会管理系统衔接的基于互联网的面向公众部分开放的社会管理系统，充分发挥互联网在社会管理资源配置中的优化和集成作用，创建服务型社会管理的基础平台，为社会组织、公众参与社会管理过程创建渠道。

互联网＋社会管理信息系统通过搜集、处理、分析社会管理相关信息，实现信息发布、信息反馈和互动沟通机制，同时建立各环节相关的服务评价机制，将社会管理效果的评价权交给社会，利用服务评价机制督促建设服务型政府。依托信息发布与搜集、信息处理跟踪和信息反馈与评价三类功能实现对相关信息的大数据处理，为社会管理提供数据分析基础，同时为智慧城市建设搭建基础平台。

以社会管理的主要内容为基础，互联网＋社会管理信息系统包括六个构成部分。

（1）人口管理服务系统。在现有的人口信息数据库基础上，加强对实有人口的动态管理，根据登记信息对不同层次的流动人口采取差别化管理。借助官方网络平台、微信公众号等形式，实现基本政策、服务、就业等服务信息的定向发布功能，建立公众搜索、咨询、官方反馈的互动模式。

（2）基层社会管理服务系统。打造社区管理和社区服务信息化，建立社区服务网络和社区服务APP，实现社会管理政策宣传、社区事务管理、社区生活信息发布、社区生活服务交流、社区医疗急救报警等城乡基本公共服务内容，吸引多元社会主体通过互联网平台参与基层社区生活，推动居民参与和自治。

（3）社会组织管理服务系统。除实现对社会组织申报、登记等服务内容网上办公、网上咨询服务、业务网上预约办理、办理信息反馈外，还应通过互联网加大对社会组织功能和建设的宣传，借助互联网实现政府与社会组织、社会组织之间和社会组织与公众之间的互动交流。

（4）公共安全管理服务系统。公开、透明、及时的公共安全问题信息披露、反馈机制是构建安全和谐的生活和工作环境以及良好社会秩序的基础。借助基于互联网的公共安全管理服务系统实现突发公共安全问题面向公众及时披露，减少谣传及恐慌情绪。通过公共监督举报平台建立公共参与机制，充分发挥社会协同作用，并将公共安全问题处理的方法、方式、进程通过各类网络渠道予以发布，实现处理流程及信息的及时反馈。

（5）社会问题监控处理系统。当前很多突发社会问题反映了基层社会管理工作的不足，也反映出很多社会问题在初发阶段、尚未向不利趋势发展的时候关注程度较低，通过社会问题监控处理系统，依靠公众监督实现及时、有效的发现社会问题作出处理并反馈。

（6）虚拟社会管理服务系统。互联网构建了一种亚社会性质的虚拟网络空间，具有高度的开放性、交互性和管理自治性，通过虚拟社会管理服务系统，实现对网络舆情加以关注，及时掌握网络舆情反映的社会管理问题，评估影响并作出回应，借助虚拟社会的交流互动实现道德伦理和精神文化宣传，建设良好的互联网生态。

依托互联网的社会管理服务系统为建设公众参与、城乡居民自治的新型社会管理模式提供了基础，在实施过程中必须对可能面临风险和问题做好应对和保障措施。首先，要严格保证信息安全。基于互联网的社会管理信息系统为信息资源共享、数据分析、数据处理提供了条件，但必须有严格的法律法规监管和技术手段保证数据信息的安全性，除共享性信息外避免出现个人信息泄漏、数据安全漏洞等问题。其次，要明确突发或特殊情况时的备选方案。互联网为网络办公、数据传输共享、信息处理提供了方便条件，但需要制定突发网络问题时的应急应对措施和备用方案。如，突遇网络故障，在必要时启动传统办公方式，补录信息等，提高服务满意度。

4.完善社会管理创新基础工作

首先，提高公共服务的均等化水平，以社会保险、社会救助和社会福利为基础，以慈善事业和商业保险为补充，提高基本保障水平，实现流动人口与市民同等化待遇。其次，加强基层社会管理建设，健全社会保障体系和基层保障机制，加大财政转移支付向基层倾斜，建立基层社会管理和公共服务综合平台，实现政府行政管理与基层民众自治的有效衔接和良性互动。第三，加强社会管理人才培养，对现有的职业化和社会化社会管理人员实施专业知识和技能培训，在各大专院校中培养专门人才，建立学校与基层社会管理部门、社区、社会组织的交流机制，建立市场化的人才选聘、流动机制，积极引导专业化社会管理人才进入社区和社会组织建设。第四，拓展社区公共服务范围，利用市场机制引进社会力量参与社区服务内容的提供，服务内容应涵盖社区文化建设、环境治理、治安维护等多种项目。第五，加强社会资源向社会管理投入，积极动员各类机构和社会力量加大社会捐助力度，加强慈善资源供给和社会救助需求之间的渠道建设，完善对慈善机构的监督、审查机制，构建行政监管、行业自律和社会监督相结合的综合监管体系，杜绝违规行为，促进社会资源整合，由政府部门协调安排专家及专业技术人员通过多层级的社会服务体系向基层提供服务和智力支援。(基金项目：大连市社科联2014～2015年度课题《大连新型城镇化建设社会管理创新研究》。)

（作者：大连理工大学城市学院副教授、博士赵辉）

（摘自：2016年10月《当代经济管理》）