【金融扶贫】

当前金融精准扶贫的现状及对策

尘永魁

“十三五”规划建议提出，未来五年我国现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得以解决。金融是促进农村人口脱贫致富的重要力量，金融精准扶贫应找准新时期扶贫开发工作着力点，将产业扶贫和带动贫困人口脱贫有机结合，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效，为按期完成脱贫任务、打赢脱贫攻坚战提供强有力的金融支撑。

一、当前金融精准扶贫工作的现状

（一）政策宣传到位

以某县为例，制定了金融精准扶贫方案，以建档立卡贫困人口为服务对象，通过对辖内贫困乡镇的走访，积极搭建金融机构与贫困人口对接平台，督促引导金融机构扶贫信贷产品和服务方式的创新，加大金融扶贫信贷投放力度。通过扶贫金融政策、扶贫信贷产品、信用意识等方面的宣传，增进贫困人口对金融服务扶贫政策的了解，增强其运用现代金融工具的能力。

（二）合作社带动脱贫

如某县天祥罗汉参专业合作社是全国唯一拥有罗汉参区域化、规模化、标准化生产基地的专业合作社，集罗汉参种植、加工、销售为一体，产品畅销十几个省市。合作社采取“六个统一”，做好对贫困户的精准扶贫工作。即统一种植、统一签订合同、统一技术培训、统一购买农资、统一产品收购、统一盈利分红，不仅提供种子、种植技术，还包销产品，解决农民“卖难”问题，使贫困户很快脱贫致富，在“输血”的同时增强贫困户“造血”功能。目前发展社员1026个，注册资金1032.8万元，基地种植面积3200多亩，扶贫贷款50万元，与52户建档立卡贫困户签订就业脱贫协议，年人均增收800余元。

（三）金融扶持脱贫

如某县农商行面向贫困户实施“富民农户贷”，为建档立卡贫困户提供基准利率5万元以下，期限3年的“免抵押、免担保、政府贴息”的贷款；面向新型穿凿经营主体实施“富民生产贷”，按照每带动一户贫困户脱贫可获贷款最高5万元的标准，为新型农业经营主体提供政府贴息3%，最高额度30万元的贷款。目前已对67贫困户进行了评级授信，发放贷款245万元，对2个新型农业经营主体进行了评级授信，发放贷款150万元，带动贫困户203户。

（四）光伏扶贫

对贫困乡镇、村庄实施家庭分布式电站工程，每户装机容量约为2.5KW，共计安装5万余户。电站及发电收益均归贫困户所有，在20—25年内每年为贫困村和贫困户提供稳定的现金收入，2年内确保所安装贫困村和贫困户实现脱贫。

二、金融支持精准扶贫中存在的问题

（一）从个人的层面看，贫困对象难以识别

一是贫困人口数量多。如某县110万人，贫困人口12万人，贫困发生率高，需要扶贫的人口规模大。二是贫困程度难以鉴定。由于农民收入渠道多且难以核算，要把贫困家庭贫困程度进行排列并作比较是一件不容易的事情。三是贫困户鉴定后矛盾增多。精准扶贫实行差别扶持政策，贫困户将享受到的政策扶持增多，这样同镇同村村民，本来贫困富裕程度相差就不太大，利益的不均让农民产生不平衡心理，在利益问题各不相让，容易产生社会矛盾和不稳定因素。

（二）从集体的层面看，扶贫产业找点难

利用特色产业扶贫帮助贫困户实现脱贫致富十分困难。一是由于种养殖业周期长，产品市场行情可预见性不强。生猪养殖就是典型的例子。二是贫困户自我发展能力差和观念落后是致贫的关健因素。大多贫困村因地处偏远、经济落后，稍有能力的青壮年大都选择了外出务工，留在家中的几乎都是老弱病残，自我发展能力不足，用发展特色产业引导贫困户脱贫就变得难上加难。

（三）从辖区层面看，扶贫资金难以统筹

开展精准扶贫，实施扶贫开发，资金投入是保障。一是县级财政有限，扶贫资金投入不足。如某县2015年建档立卡贫困人口11万人，而现有的扶贫资金十分有限，难以实现全覆盖，财政扶贫实施难度很大。二是农民稳定收入来源不足，产业培育投入大。如某县人口稠密，土地又相对较少，多年来一直未能形成强有力的竞争优势，产业收入效益较低。三是资源区域性贫困问题仍很突出。多数贫困村属于区域性贫困，资源匮乏，区域性越贫困，这些地方生产生活条件十分恶劣，交通闭塞，信息不畅，导个体贫困问题致更加突出。

三、金融支持精准扶贫对策和建议

（一）争取税收优惠

金融机构对扶贫小额贷款执行涉农贷款特别优惠利率，低于普通商业贷款利率50%左右。大量扶贫小额贷款的投放，势必会减少业务经营收入。建议有关部门出台金融扶贫优惠政策，对贫困地区金融机构发放的扶贫贷款予以营业税和所得税减免优惠，降低金融机构金融扶贫惠农负担。

（二）建立奖补机制

作为金融扶贫主体，涉农金融机构积极践行企业社会责任，投入了巨大的人力、财力和物力，却不能获得有效的补偿。建议地方财政对涉农民生信贷、扶贫小额信贷设定工作目标，建立财政奖励、补偿机制，鼓励和促进金融机构金融支持“精准扶贫”的积极性。

（三）给予再贷款支持

近年来，某县大部分金融机构将新增存款中可用资金全部储备为信贷资金，新增贷款全部用于支持县域经济发展。由于区域劣势，现有信贷资金储量不能完全满足产业发展、实体经营、基础建设、民生项目等日益增长的融资需求。建议协调有关扶贫专项资金汇划、支付结算等优先通过农信社进行，进一步增大支农再贷款释放量，有效解决扶贫资金不足的矛盾。

（四）放宽监管指标

扶贫小额贷款支持对象主要是种植、养殖、加工等涉农产业，因其产业效益低、抗风险能力弱、农户信用意识差等原因，很容易导致扶贫小额贷款逾期，不能按期偿还。为了确保金融扶贫长效开展，建议监管部门适当放宽农户不良贷款容忍度。

（五）优化信用环境

与地方金融局、银监局、公安局、法院紧密联系，共同组织宣传、联合学习等活动。地方政府建立政银企联席会议制度，进一步完善地方协调机制。做好金融消费权益保护信息收集、分析通报工作，投诉处理得到要有效解决，宣传教育要得到广泛认同，金融消费者权益意识和金融机构加强金融消费权益保护工作意识要不断增强。加强政策引导和诚信教育，充分利用个人信用报告查询业务宣传个人征信的重要性，运用法律、行政、经济和道德等手段惩戒失信行为，进一步提高公众诚信意识，营造良好的金融生态环境。

（作者单位：中国人民银行单县支行）

（摘自:2017年1月24日《财经界(学术版)》）

国内外金融精准扶贫模式比较研究

郑屹

2013 年11 月3 日，习近平总书记在湘西调研扶贫工作时，明确提出扶贫工作“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性和持续性”。想要做到精准扶贫，而非“大水漫灌”的低效扶贫方式，就要实施一类一策的扶贫措施。如何扶贫，如何拓展贫困农户融资渠道，一直以来都是各国所关注的问题。许多国家和地区都在致力于探索贫困人口脱贫致富的途径，如发达国家日本推出的农协合作金融模式，发展中国家孟加拉国乡村银行小额贷款模式等已经帮助这些国家在解决贫困人口资金短缺的问题上取得了突破性的进展；我国也在积极探索金融精准扶贫的新模式，如，宁夏“互助资金”金融扶贫模式、甘肃“双联惠农贷款”扶贫模式等为我省实施金融精准扶贫措施提供了很好的借鉴。

一、国外金融精准扶贫的经典模式

（一）发达国家日本农协金融扶贫模式

日本农协是合作性金融的基础，被看作是发展“三农”公认的成功典型。日本农村金融体系由合作金融和政府财政支持的政策性金融及一般商业金融组成，其中合作金融处于主导地位，能够很好地满足农村中的资金需要。日本合作金融分为三个层次，从基层农业的金融组织到中层机构的农业信用联合会（简称“信农联”），再到居于最高位的农林中央金库和全国信联协会。基层农协由农户及其他社团入股登记成立，直接面向会员提供综合多样化的服务，其中最主要的是存贷款业务。信农联作为合作金融体系的中层机构是基层农业和农林中央金库的桥梁纽带。信农联接受本县内各基层农协、各农业团体的存款或入股，吸收基层农协的剩余资金，组织农业资金结算、调剂和运用，时刻满足基层农协融资需求。农林中央金库主要负责调配全国范围系统内部资金，协调基层农协与信农联之间的资金活动，为它们提供指导和信息咨询。全国信联协会是日本各地信用农业协同组织联合会的中央联络机关，主要针对农村经济金融活动进行调研，提供可靠信息。各层次组织机构之间没有隶属关系，独立经营、相互协作，由下一级组织向上一级组织交纳一定存款入股，以便在资金不足时获得上一级机构的供给。农协以为农户提供便利为主，在向他们提供贷款的同时，还提供生产资料统一购买和设施共用业务平台，还有农业经营生产指导和农产品销售业务，特别是农协控股的保险机构和农协医院可以为农户提供保险及医疗服务。正是这样的组织形式加之政府金融财政的补贴和农业信用基金协会的担保，使农户收入水平不断提高，城乡差距逐渐缩减，最终实现城乡一体化协调发展。

（二）发展中国家孟加拉小额贷款金融扶贫模式

由孟加拉银行家穆罕默德•尤努斯创办的乡村银行小额信贷可谓是发展中国家一个典型的金融扶贫模式。孟加拉国乡村银行是一种以市场化经营、非政府组织从事的小额信贷商业组织。其获得贷款的方式不是通过抵押担保而是需加入由5 名贷款妇女组成的小组和一个由40 人组成的贷款成员中心。只要每个小组成员按时还款，他们就可以不断地从银行获得贷款，而且成员们不仅可以获取贷款，还可以从中获得利息分配。成员们自由组合并且相互监督，如果有一人违约，其他成员的信誉也会因此受损，因此农户们在挑选组员时都格外谨慎。

自2006 年孟加拉国银行家穆罕默德•尤努斯及其创办的孟加拉国乡村银行获得诺贝尔和平奖后，世界各国纷纷效仿孟加拉国乡村银行小额信贷模式，希望可以借此引导大量农户脱贫。同时，孟加拉国也凭借小额贷款模式使近60%的借款人以及他们的家庭脱离了贫穷线，并且在当时孟加拉国乡村银行独特的运作方式使它维持了高达97%的还款率，稳居世界银行业之首。目前，小额贷款这一模式已被推广到了100多个国家，成为一种非常有效的扶贫方式。

二、国内金融精准扶贫的经典模式

（一）宁夏“互助资金”金融扶贫模式

2006 年，在国务院扶贫办和财政部的支持下，宁夏作为首批试点区之一，率先开展了互助资金扶贫试点工作。互助资金是以国家财政扶贫资金为基础的扶贫模式，由村民公开选举产生互助资金管理和监督人员。互助资金来源包括：中央财政资金、地方财政资金、农户以入股形式自愿存入的资金、利息收入以及一些其他社会捐赠资金。每一个互助资金试点村会根据农户的贫困程度给已经入股的农户增配和赠送股份。入股的农户可以获得互助资金的分红，也可以自愿退股、转股，并且所有资金的投放、使用和分配情况都会对外公示。互助资金主要用于满足农户生产发展资金需要，一般借款额度不超过3000 元，按生产经营周期可以分为一年以上的中期贷款和一年内的短期贷款。另外，互助资金采用五户联保模式，由农户自由选择与之信誉相连的其他农户作为担保，共担风险、共享利益。互助资金模式在整个实施过程中切实做到了民有、民用、民享、民管。经过几年的实践，这种新型金融扶贫模式为宁夏的农户拓展了新的融资渠道，在一定程度上解决了贷款难的问题。

（二）甘肃“双联惠农贷款”扶贫模式

甘肃地处我国西部内陆，因受地理条件和自然环境等因素的制约和影响，城镇居民、农民人均收入位居全国倒数，属于贫困中的贫困户。为解决贫困问题，农业银行甘肃分行积极响应甘肃政府号召，精心打造出了“双联惠农贷款”专属产品。由双方签订协议，农行每年按照规定提供60亿元信用贷款。2012 年，甘肃省财政厅联合农业银行开展双联行动，即单位联村、干部联户，由政府出资成立担保公司解决贷款准入门槛问题，并由农业银行执行基准利率（财政贴息）为贫困用户提供信贷支持。针对特困地区的58 个贫困县的农民、专业合作组织和农业产业化企业生产发展，合力帮助农户脱贫。自此专项贷款启用3 年以来，“双联惠农贷款”措施对贫困农户收入增长贡献率占到2%，甘南藏区能达到5%—6%，颇有成效。

三、国内外金融扶贫模式对比分析

从上面四种扶贫模式的长期实践来看，每个模式都有它的优势特点和不足之处，这些模式的设立和运行也存在着一些共性与差异。

（一）日本农协模式

日本农协在整体的构架、功能、推行范围上都要优于其它三种模式。第一，日本最初也存在地主和大量的佃户，二战结束后日本推行了农地改革为农协的发展奠定了良好的基础。第二，日本农协不光对应行政级别分成三层，还根据具体职能对每一层划分出种类。以基层农协为例，分为综合农协和专业农协。综合农协主要提供务农指导和生活方面的服务，而专业农协则是专门以某一种农产品经营成立的产购销组织。因此，日本农协在整体组织形式上都更为专业化和全面化。第三，日本农协会员中除了有按照规定吸收的正式的有选举权的会员，还吸纳了不在村里从事生产的准会员和兼业农户。因此，农协的规模整体上是逐年增加的。第四，日本农协兼经济功能、社会功能、政治功能于一体，为农户从农业产购销到生活服务、保险、医疗等方方面面提供资金、指导和服务。同时，农协为战后初期日本政治的稳定起到了重要的作用。日本农协模式更倾向于“漫灌式”的扶贫方式，而非强调精准。

（二）孟加拉国乡村银行小额贷款模式

孟加拉国乡村银行小额贷款的模式并不像日本农协那样有多层次的结构，它是设立一个乡村银行总行，下设分支机构。其主要针对的是贫困地区几乎没有抵押物但却有贷款需求的农妇，并且具有贷款门槛低、利率高、周期短、资金量小的特点，只要借款人信用良好便可以持续从乡村银行获得贷款。日本农协则面向所有的农户，只要加入协会成为会员即可参与贷款活动，且贷款的资金相对宽松。孟加拉的小额贷款实行市场化经营方式，高利息放贷并同时提供可观的存款利率以调动存款人的积极性。由于日本农协则属于政府主导的非营利性机构，因此其通过按比例分配信贷盈余来激发农户的积极性。风险管控也是孟加拉小额贷款模式的一个特点，即五人小组成员间的信誉是相互捆绑的，一人信誉受损，其他人也将受到影响，因此组员间有相互监督的权利和义务。日本农协会员只有选举权而会员之间没有相互监督的权利和义务，自身利益并不与他人的信誉挂钩，完全独立。

（三）宁夏“互助资金”扶贫模式

宁夏“互助资金”扶贫模式借鉴了孟加拉国乡村银行小额信贷模式。二者相同的是针对的都是贫困农户，采用的都是小额信贷的方式，实施机构都是不受政府干预的专业机构。二者之不同是，宁夏“互助资金”模式明确了资金产权的构成。“互助资金”模式通过将国家政府的扶贫资金和贫困户的资金以配股的方式结合在一起，打造一个可以循环使用、不断壮大并且永续发展的资金池，成功地解决了贫困农户资金短缺、小额贷款难的问题，从以往的政府单向扶贫方式转变成为互相扶贫的方式，变“输血”为“造血”。“互助资金”模式补充了现有农村金融贷款方式，弥补了其他农村金融提供小额贷款难的短板，与此同时还冲击了民间高利贷的市场。

贫困农户入股互助资金除了获得贷款和分红资金以外，还能得到互助资金委员提供的生产技术指导，在一定程度上提高了农户的创收能力。互助资金沿用了孟加拉小额贷款模式对于风险分散的做法，这种利益捆绑方式不仅分散了互助资金承担的信贷风险，同时还增强了农户的还钱意识和诚实守信的责任感。但在互助资金实施的过程中，还存在一些问题，比如，部分农户参股积极性不高、互助资金覆盖面受限、资金总量小、管理经验不足等。

（四）甘肃“双联惠农贷款”扶贫模式

甘肃“双联惠农贷款”扶贫模式的贷款对象范围是特困地区的58 个贫困县，帮扶的是有一定经营能力的贫困农户，重点向有生产能力的贫困户、少数民族地区贫困户、集中连片地区贫困户三个群体倾斜。其目的在于整合扶植农业资源和有实力的贫困农户，以他们的经济活动辐射来带动全村的经济发展。“双联惠农贷款”以银政合作为基础，并由政府出资成立担保公司，降低贷款准入门槛，这在其他三项模式中也是没有的。孟加拉小额贷款模式则是强调以组员担保的形式降低准入门槛的。“双联惠农贷款”是在原有商业银行贷款模式的基础上融入财政的合作，实现了金融资金和财政资金的有效配合，改变了从前金融资金与财政资金平行运行的模式。另外，“双联惠农贷款”制定了一套完整的风险防控、共担、补偿机制，并依据逾期天数设置了三道担保补偿防线。这种模式，首先，解除了银行放款的后顾之忧，使贷款资金形成了放得出去、收得回来的良性循环。其次，“双联惠农贷款”由政府财政全程全额贴息，真真实实体现了“输血”惠农。与此同时，农业银行执行人民银行基准利率为农户提供生产经营活动资金，切切实实是在“造血”强农。最后，银行信贷人员与担保公司工作人员共同负责贷款前后工作，既有效发挥了党政部门的优势，同时又解决了银行人员不足的矛盾。

四、国内外经典金融精准扶贫模式对我省的借鉴意义

从实践来看，四种扶贫模式为解决贫困农户因发展生产而导致的资金短缺、贷款难等资金问题做出了巨大的贡献。由于各个国家不同地区的地理环境、自然资源和贫困情况各异，所以扶贫的对象、力度是不同的，所整合的资源也不同，最终达到的效果也不同。如果没有因地制宜地选取适合的扶贫模式或完全照搬其他模式，势必会引起水土不服，达不到良好的效果。如孟加拉国乡村银行小额贷款曾一度风靡世界，被很多国家效仿，现在很多问题也逐渐暴露出来。中国内蒙古乌兰察布商都县建立的格莱珉小额贷款公司因经营失败后不得不交给本土小额信贷机构。其主要原因在于格莱珉在中国的资金投入来源不足，牌照受限。因此，扶贫模式的运行离不开国家政策的支持。另外，孟加拉小额贷款可持续发展的市场化经营模式这一立足点是值得肯定的，“互助资金”扶贫模式也是在这一模式基础上发展而来的。但“互助资金”模式在实践中也存在着一定的问题。我省在采用“互助资金”模式的时候是否可以考虑在资金源头注入其他可行性资金以解决资金规模小、覆盖面小的问题。再者，吉林省占据东北肥沃土地及良好的自然资源，应充分发挥其农业产业资源优势，参考甘肃“双联惠农贷款”金融扶贫模式，以扶植具有辐射效应、带头作用的有生产能力的贫困户为导向开展扶贫工作，切实为有生产能力的贫困户“造血”、“输血”。

目前，我省农村地区乃至全国农村地区存在的一个普遍问题就是在村里务农的大多是留守老人，从事劳动的农户老龄化严重，医疗费用占据农户很大一笔支出。沉重的医疗负担不仅会加剧贫困，同时会影响一部分农业生产力。我省可以借鉴日本农协在机构设置上兼顾经济功能、社会功能、政治功能于一体的设计，拓展合作社或互助资金点的服务功能，可以为农户从农业产购销到生活服务、保险、医疗等方方面面提供资金、指导和服务。（［基金项目］吉林省金融文化研究中心基地项目（JRWH2016（5））、长春市哲学社会科学规划项目（CSKT2016ZX——0058））

（作者：郑屹，长春金融高等专科学校金融学院助教，金融学硕士）

（摘自:2017年1月25日《长春金融高等专科学校学报》）