政府购买公共服务的问题及对策

崔焯城

 

政府购买公共服务起源于上世纪70年代后期西方国家新公共管理运动。上世纪90年代，随着行政管理体制改革的推进，我国上海、北京等经济发达地区先后开始了政府购买公共服务的探索。此后许多地方纷纷效仿，政府购买公共服务在全国逐渐普及。经过近30年的探索，我国在政府购买公共服务方面积累了一些经验，同时也暴露出许多问题。

 

一、政府购买公共服务的涵义和原则

 

（一）政府购买公共服务的涵义

 

政府购买公共服务就是政府将原本需要由自己直接提供的公共服务事项和公共管理职能，通过公开招标的方式，交由符合条件的社会力量承担，并由政府根据社会力量提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后，向其支付相应报酬的一种新型公共服务提供方式。

政府购买公共服务既不同于行政委托，也不同于政府特许经营。从行为性质来看，政府购买公共服务类似于政府采购，可将其作为一种特殊的采购行为纳入政府采购的范畴。政府购买公共服务与原来的政府提供公共服务相比，有“两变”“两不变”。“两变”是指公共服务的提供方式发生了改变，公共服务由原来的政府提供改为现在的政府出钱购买社会力量提供，即政府由直接提供改为间接提供；法律关系发生了改变，政府提供公共服务只涉及政府和受益方双方，法律关系简单，而政府购买公共服务则涉及政府、受益方和提供商三方，法律关系更加复杂。“两不变”是指虽然政府提供公共服务的方式发生改变，并导致公共服务供给法律关系的改变，但是政府的公共服务责任并不发生改变和转移，公共服务的性质和公共服务的目标也不发生改变和转移，政府不能因为公共服务由直接提供改为间接提供而推卸自己的责任，放弃应有的目标。

 

（二）政府购买公共服务的基本原则

 

1.合法性原则

 

合法性原则是政府行使行政权力应当遵循的首要原则，政府在购买公共服务过程中也要遵循这一原则。这就需要通过立法明确政府购买的主体、政府购买的种类和范围、政府购买的程序步骤、政府在购买过程中的基本义务、政府违反相关义务应当承担的法律后果，确保政府购买公共服务依法进行，防止政府滥用权力，侵犯公共利益。

 

2.公平优先、兼顾效率原则

 

保障人人享有基本公共服务，不断推进公共服务均等化，是法律面前人人平等原则的具体体现，也是各级政府的职责所在。因此，政府在购买公共服务过程中应妥善把握公平与效率的关系，将公平作为公共服务提供的首要价值追求，坚持公平优先、兼顾效率原则，对一般的公共利益始终将公平放在第一位，在公平的基础上追求效率最大化。

 

3.公众参与原则

 

公众既是政府购买公共服务的最终受益者，同时也是国家财政收入的重要提供者。因此在政府购买公共服务过程中，应充分尊重公众的意见，为公众参与创造条件。让尽可能多的公众在尽可能早的时间参与到政府购买公共服务活动中，对购买行为表达诉求、发表看法、提出建议、参与评议、开展监督，从而确保政府购买公共服务的民主性和科学性。

 

4.公开透明原则

 

公开透明是公民了解和参与政府购买公共服务的基本前提，同时也是对购买主体和承接主体进行监督，从而保障自身享有优质公共服务的有效手段。由于制度缺陷、执行不力等原因，在政府购买公共服务过程中经常出现暗箱操作、徇私舞弊等腐败现象。这就要求政府在购买过程中必须坚持公开透明原则，充分运用网络、广播、电视、报纸等形式，及时发布购买内容、购买方式等相关信息，做到整个购买过程信息公开透明，确保政府购买公共服务活动合法有序进行。

 

二、政府购买公共服务存在的主要问题

 

（一）政府购买公共服务法律制度不健全

 

公共服务种类多样，购买方式复杂，监管难度较大，需要构建完善的制度体系，走制度化、规范化的发展道路。我国规范政府购买公共服务的法律文件主要有：2002年通过的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）、2013年国务院颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2014年财政部会同民政部、国家工商总局颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《办法》）、2015年国务院发布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》，以及国务院办公厅转发的文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局四部门联合制定的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等。这些规范性文件的出台填补了法律法规的空白，对推进政府职能转变，推动公共文化服务社会，推动政府购买公共服务的制度化、规范化发展，具有重要意义。但是这些文件的内容还不完善，规定过于原则，无法涵盖政府购买公共服务的方方面面，可操作性不强。

另外，以规范性文件和少数部门规章为主对政府购买公共服务进行规制，权威性不足，效力层级不高。而地方政府颁布的地方性规范文件则缺乏普遍的约束力，在—定程度上阻滞了政府购买公共服务的发展进程。

 

（二）政府购买公共服务的范围不明确

 

我国政府购买公共服务开展的时间不长，各地的实践仍处于探索阶段，积累的经验有限，加之制度建设较滞后，导致政府购买公共服务的范围不明确。《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（以下简称《通知》）以服务受益对象为标准将政府购买的服务分为三类。《政府购买服务管理办法（暂行》（以下简称《办法》）则以肯定性列举的方式列出了六项政府可以购买的服务事项。然而，由于政府购买公共服务活动发展迅猛、日新月异，而《通知》和《办法》的分类不够具体、全面，对政府购买公共服务的数量也未规定最低标准，导致实践中往往引发争议。比如，在延安“城管踩头”事件中，关于执法权是否能够外包的争议一度成为媒体热议的话题。如果缺乏政府购买公共服务范围的明确界定，将会导致更多类似事件发生。

 

（三）政府购买公共服务的程序不公开

 

根据依法行政原则，政府购买公共服务活动必须做到程序正当、公开透明，唯其如此才能确保政府购买行为有序进行。然而，目前我国政府购买活动普遍缺乏规范的流程，信息公开透明也未成为一般性原则。购买程序不规范、购买信息不公开，一方面违背了公众参与的基本原则，剥夺了社会公众对购买信息的知情权和对购买过程的监督权；另一方面，不能保证政府的行为公平公正，不偏袒任何一方，容易滋生以权谋私等腐败现象，损害国家和社会公众的利益。

 

（四）政府购买公共服务的监督机制缺失

 

除了“买什么”“怎么买”之外，目前我国政府购买公共服务实践中还存在“买后怎么办”的问题。政府采购合同不同于一般民事合同，它是以公共服务为目标的合同，直接关系到行政相关人的利益，这就决定了政府采购合同不能主要通过后续救济方式来追究合同不能执行等责任，政府的监管和履行合同情况的评价尤其重要。

目前，尽管有关法律法规对评价体系的内容有所阐述，如《政府采购法》第13条规定的“各级人民政府财政部门负责政府采购部门的监督管理，其他有关部门应执行与政府采购活动有关的监督和管理”，但是对如何规范、应当遵循哪些原则、具体监管内容都有哪些，现有法律制度一片空白。另外，由于社会力量是利用公共资金提供服务，因此在公共服务提供过程中，必须加强对资金的监督管理，明确监管模式、评价指标和具体标准。目前，我国对政府购买资金的使用管理缺乏清晰思路，基本上处于宽泛管理的阶段。有些地方出台了相关规定，制定了购买项目数量、质量和资金使用情况的评价指标体系，但是这些规定与发达国家和地区相比，仍然较粗糙和模糊。

 

三、完善政府购买公共服务的对策

 

（一）明确政府购买公共服务范围

 

《办法》对政府可以购买的公共服务事项，通过肯定性列举的方式作出了较明确的规定，在一定程度上廓清了政府购买公共服务的范围。但是肯定性列举的立法方式具有局限性，不能够全面界定政府购买公共服务的范围，影响了政府购买公共服务工作的深入推进。为了保障购买的正当性，应通过立法对政府购买的公共服务进行分类。

 

1.明确禁止购买的公共服务的范围

 

比如，涉及税收、军事、外交、司法等性质的服务，应是政府享有的最基本的权力，理应在法律上明确禁止外包。

 

2.明确选择性购买的公共服务的范围和购买程序

 

选择性购买的公共服务是否买、买多少、怎么买，应由公众决定。在公众决定前应设定一个前置讨论程序，并将最终讨论结果作为是否购买的重要依据，从而保证政府购买公共服务的民主性和科学性。同时，避免资源浪费、降低行政成本，把纳税人的每一分钱都用到实处。

 

（二）规范提供商的市场准入条件

 

公共服务提供商的资质如何，直接关系到政府提供公共服务的质量和效果。这就需要把好入口，完善公共服务提供商资质条件的相关规定，建立科学的市场主体准入制度。虽然《办法》明确了公共服务提供商应当具备的八项条件，但是这八项条件中有的规定较明确、有的表述还很笼统，操作过程中存在较大的自由裁量空间，给公共服务提供商的资格审查带来一定困难。

政府应加强调查研究，着眼于实际工作需要，建立科学的市场主体准入制度，进一步细化提供商参与竞争的资质条件，提高规定的可操作性、可执行性、实用性，防止损害公众和国家利益行为发生。

 

（三）规范政府购买公共服务程序

 

从动态的角度分析政府购买公共服务，可将其分为事前、事中、事后三部分。只有细化政府购买公共服务的整个流程，每一步骤都规范操作、每一环节都认真执行，才能通过程序上的公平正义，最终实现实质上的公平正义。

 

1.事前流程

 

政府在购买公共服务之前，应通过调研、实地考察、征求意见等形式，完成购买前的服务项目确定、购买数量、资格审查等一系列论证工作，并充分利用市场竞争机制，尽可能地降低行政成本，优化社会资源配置。

 

2.事中流程

 

在购买项目、承接主体等确定后，政府应与承接方按照平等、自愿的原则共同商定合同。约定合同的标的、数量、质量、价款、履行期限、违约责任、争议处理方式等。在服务提供过程中，政府应全力监督承接方是否按照合同要求进行服务，组织公众参与公共服务事项的评估，及时公布专项资金的使用情况等信息，防止政府滥用权力。

 

3.事后流程

 

事后流程主要是确定责任主体、解决纠纷的阶段。在政府购买公共服务过程中，政府与承接方之间、承接方与受益者之间、政府与受益者之间难免发生各类矛盾冲突，只有完善矛盾纠纷解决机制、完善矛盾纠纷调处程序，实现纠纷解决的制度化和规范化，才能及时有效地化解各类公共服务购买纠纷。

 

（四）建立健全政府购买公共服务监督机制

 

公共服务由政府提供改为政府购买，使得原本简单直接的法律关系由于第三方的加入变得错综复杂。只有将政府购买公共服务置于严格的监督之下，让购买活动更公开、更透明，才能实现社会资源得到最优化配置，防止暗箱操作等腐败现象的发生。目前，政府购买公共服务的监管模式主要是由行政机关内部进行自我监管，虽然能够发挥一定作用，但是容易导致权力寻租、滋生腐败。并且有的监管部门职能交叉、各自为政，有时相互之间推诿扯皮，严重影响监管效率。所以，政府应建立健全外部监督机制，主动接受人大、政协、司法、公众、媒体的监督，监督的效用才能得到有效提升。关键在于两点：

 

1.要保障第三方独立监督机构的法律地位

 

相对于政府部门的内部监督，第三方监督的最大优势是“去行政化”和“独立性”，能从客观上杜绝内部监督所存在的各种弊端，保障监督质量和监督实效。

 

2.要为公众和媒体监督政府购买行为提供可靠保障

 

公众是政府购买公共服务的直接受益者，公共服务质量的好坏直接影响着公众的切身利益，因此公众是最有权力对公共服务进行评价的群体。而媒体作为“第四种力量”日益成为最重要的监督主体。只有完善相关制度机制，构建内外结合的全方位的监督体系，才能确保政府购买公共服务制度化安排和规范化运行，为公众提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

（崔焯城：江西财经大学财税与公共管理学院）

 

(摘自：2017年8月15日《经营与管理》)

 

 

 

 

政府购买服务进行时：进展、问题与对策

宁靓  蒋亮亮

 

现阶段政府购买服务，特别是涉及民生需求的养老、公共文化、教育等领域的进展如何？呈现出怎样的特点与问题？新常态下如何更有效地推进政府购买服务工作？为了回答上述问题，提供对政府购买服务政策进一步细化和规范化的现实依据，笔者对甘肃、陕西、吉林和天津四省市，重点围绕养老、文化、教育、残疾人服务、医疗卫生等公共服务领域，通过深入县区和街道社区实地走访、查阅相关文件资料等方式进行调研，全面了解四省市政府购买服务改革工作的进展、经验和存在的问题，为我国政府购买服务的进一步改革提出相应的对策建议。

 

一、我国四省市政府购买服务的实践进展

 

（一）基本建立了较为完善的政策体系

 

调查所涉及的四省市及其下辖的多个地市均出台了政府购买服务《实施意见》和《指导目录》，以及有关预算管理和政府服务项目采购的办法，并且建立了由政府统一领导、财政部门牵头的协调工作机制，明确了财政部门内部工作职能，实行了信息报送制度。分领域政策方面，甘肃省制定了残疾人服务、公共文化、社会工作等领域政府购买服务实施意见；吉林省制定了公共文化、环境保护、校车服务等领域政府购买服务实施意见；天津市制定了政府购买残疾人服务实施意见；陕西省根据政府购买服务开展情况，由购买主体会同财政部门制定多个针对具体服务项目的，具有一定操作性的规范性文件。因此，总体上四省市基本建立了较为完善的政策体系和工作机制，在地方层面形成了政府购买服务执行制度的框架。

 

（二）工作模式呈现灵活多样的特点

 

根据承接主体竞争情况和不同类型公共服务的特点，各地除采用公开招标等政府采购方式外，还灵活采用定向委托、评审择优、战略合作和特许经营等新型合同方式实施政府购买服务。

各地区政府购买服务的改革在有序推进，基本上能够做到因地制宜，以“买得值”为导向，探索形成了具有当地特色的工作模式。对待同一个服务项目，如购买居家养老服务，甚至出现了定向委托、公开招标等不同模式，这说明地方发展环境差异以及政府购买服务推行背景差异会导致政府购买服务政策与具体项目实施的差别化。也进一步体现出，自2013年国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布后，在顶层制度设计的前提下，各地政府结合本地市场及服务业发展情况，实施购买服务的具体模式具有多样性、灵活性的特点。

 

（三）启动编制政府购买服务预算

 

财政部2014年印发《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》，要求各省市妥善安排政府购买服务所需资金，健全购买服务预算的管理体系，加强购买服务预算编制的科学化、规范化。依据此通知精神及相关规定，四省市自2015年起均建立了政府购买服务预算管理制度，设计了单独表格将政府购买服务项目纳入部门预算，随部门预算一同申报审批，为开展政府购买服务提供了资金保障，从源头上进行了规范。在具体做法上，又将预算管理分为纳入部门预算体系和纳入政府采购预算体系两种类型。如天津市政府购买服务预算随部门预算审核，资金范围包括22个试点项目；吉林省则将政府购买服务所需资金在既有政府采购预算安排中统筹考虑，由财政部门同步编审、同步审核、统一批复，实现统一管理。

 

（四）重视政府购买服务的绩效管理

 

政府购买服务的绩效可以分为购买效率和服务质量两个维度。作为新的管理手段，政府绩效管理日趋融合了现代民主对公平、服务、责任与回应性等价值理性的关注。实践中，四省市对政府购买服务的绩效管理也普遍重视公众在绩效评估中的参与作用和对服务质量的反馈，并以此为依据建立绩效评价和奖励制度。如天津市河东区政府购买残疾人托养服务时，运用凭单制赋予服务对象选择权，通过定期的残疾人服务对象评议，确定服务承接方的代金券兑现；陕西省购买公共演出服务，在年度终了对演出场次多、群众反响好的院团给予奖励。这些做法都促进了服务质量的提高和市场竞争。另外，为了确保财政资金的使用效率，实现“买得值”，政府部门对服务项目的购买价格进行了科学确定，加强了资金支付流程控制，如陕西省购买公共演出服务实行以质论价，按第三方专家评定等次和演出规模确定价格，并且实行资金分期支付，对承接主体形成了良性约束和激励。

 

（五）培育社会组织发展力度加大

 

社会组织通常因研究需要和历史背景差异，也被称为“非营利性组织”、“第三部门”、“非政府组织”和“民间组织”等。在我国，按照登记的类型将社会组织分为基金会、民办非企业单位和社会团体三种。社会组织由于其非营利性、公益性、灵活性和志愿性等特点，在政府购买服务的体系中，处于中心位置，两端联系着政府和社会公众，是政府购买服务的申请者、承担者和服务项目的提供者，具有上传下达、激发社会活力、缓解政府公共服务的供给压力和维护社会公平等重要作用。为了培育社会组织，壮大公共服务市场的承接主体，目前，四省市通过公益创投、孵化培育、人才培养等方式积极培育扶持社会组织。陕西省规定，获得3A以上评估等级的社会组织可优先承接政府购买服务；天津市每年安排700余万元重点扶持35个政府购买服务项目，支持建立６个公益孵化基地；甘肃省每年安排60万元用于社会组织能力建设培训；吉林省着力推动全省社会组织孵化站建设，市、州一级的社会组织孵化中心已基本建成。

 

二、我国政府购买服务实践中存在的主要问题

 

（一）对政府购买服务的内涵认识不清

 

政府购买服务作为一项制度创新，必然会对政府部门及涉及的事业单位工作人员的既得利益、思维观念、管理方式等带来较大冲击。在实际调查中发现存在以下问题：第一，一部分政府部门的观念落后，对于政府购买服务制度的推进存在观望情绪，或者只是满足于赶时髦，实际工作“雷声大、雨点小”；出于对服务质量和社会力量作用的疑虑，一部分涉及教育和意识形态的部门担心实行政府购买服务会削弱政府权威和资源，仍然选择“养人办事”的老路，求稳怕变，对于事业单位的改革缺乏动力。第二，存在着对政府购买服务的基本内涵和界限认识不清的情况。例如，本次调查中涉及的一些地方政府开始尝试购买棚改服务，被认为是政府购买服务改革推进的一项重大突破和模式创新。从购买内容上分析，棚改更接近于购买商品或政府投资行为，而非购买服务产品，因此如何界定政府购买棚改服务的性质及实现相关程序的规范性，需要进一步探索及在政策层面权威性的解释说明；第三，对指导性目录与具体购买服务项目的关系认识不清。指导性目录本身是一个地区依据其前期政府工作和社会需要提出的政府购买服务的指导性指标，但是一些部门和地区对于指导性目录里的服务项目视为必须购买，或者对于没有的项目视为不得购买，不了解指导性目录的滞后性和动态调整的特点。

 

（二）政府购买服务的配套制度不完善

 

首先是政府购买服务的预算决算制度不完善。政府购买服务本质上是预算支出的方式改革，但现行制度下的预算决算体系仅有功能分类科目和经济分类科目，几乎没有针对政府购买服务的科目，导致实际操作中政府购买服务与预算决算管理脱节，统计量化的标准不统一，改革成效难以衡量。另外，缺乏统一的政府购买服务的定价标准和科学性强的政策指导，导致定价困难，这也对政府购买服务项目的预算安排造成很大困扰。

其次是政府购买服务的方式不完善。由于服务产品本身具有的无形性、异质性和质量难衡量等特点，再加上目前各地服务市场的发展不均衡，通过现有的政府采购方式实行政府购买服务的效率不高。究其原因可以概括为两点，一是《政府采购法》规定的购买方式对服务的适用性不强。现行条例规定的购买方式，要求服务内容可以事前列出详细的质量要求，服务成本能够事前进行估算。但很多公共服务项目的个体需求和对服务的感知差异大，进行事前详细的质量标准规定和成本估算具有一定困难；二是政府购买服务的方式缺乏统一规范和适用条件指导，容易造成不规范操作。一些适用于特定群体的公共服务项目，如残疾人服务，市场竞争性不足、供给主体数量少，虽然按有关规定可以采用单一来源方式进行购买，但是程序复杂、操作成本高、购买周期长，反而比以前直接委托的方式效率差。

再次是政府购买服务的绩效管理制度有待进一步完善。与货物商品不同，服务的提供是持续性而非一次性的，因而需要加强服务提供过程中的质量管理，重视将绩效管理目标设定、管理过程、绩效评价和绩效结果应用机制的相互融合。片面强调政府采购的价格竞争收益而忽视质量监督和绩效反馈，反而容易产生“价低质更低”的负效应和“道德风险”。

 

（三）政府购买服务与事业单位分类改革协同推进机制不协调

 

党的十八届三中全会将“加快事业单位分类改革”与“加大政府购买公共服务力度”并列表述，作为“加快转变政府职能”任务的重要条件。句华、杨腾原（2015）认为可将政府购买服务与事业单位分类改革的推进过程相互关联，二者之间通过实现“相互借力和同时推进”，促进公共服务供给主体多元化、购买主体规范化的“中国公共服务供给体系”的重新构建。但是，通过本次调研发现，第一，政府购买服务与事业单位分类改革协同推进机制存在不完善、不协调的问题。目前各级事业单位虽然大多数已完成分类工作，但与分类相关的配套政策尚未落实到位，改革总体上还停留在对其属性分类“贴标签”的阶段。一部分事业单位划分为公益二类后，仍然习惯于多年来形成的依赖政府财政补贴“养人”的管理模式；第二，财政拨款事业单位的人员编制与“办事”经费不匹配，对公益二类事业单位的经费补助缺少统一的指导标准。如铜川市的城市环卫服务，对新城区和老城区按同样的标准安排预算经费，而老城区的工作量远远大于新城区，事业单位职工的积极性不高，甚至出现向社会力量购买服务时没有参与投标单位的尴尬情形；第三，事业单位的退坡机制不完善。由于退坡机制和相关指导政策的空白，有的地方出于部门利益的考虑，不愿意撤销职能萎缩的事业单位，有的地方在处理现有事业单位的人员素质不适应新的工作需要又无法安置的问题时，采取了既购买服务又养人的做法，这样在一定程度上占用了公共服务资源，造成了财政资金浪费，并最终偏离了政府购买服务改革的目标。

 

（四）政府购买服务部分领域存在承接主体供给不足问题

 

我国政府购买服务的承接主体主要由社会组织、改革后的部分事业单位和企业组成。但是通过调研，四省市普遍反映存在部分公共服务项目“买不到”的问题，这既有社会组织发育不足的原因，又可以归结为服务业发展的地区不均衡和行业不均衡造成的。第一，社会组织承接服务的能力弱。据民政部统计，截至到2015年３月底，我国社会组织的数量达到61.3万个，同比增长10.9％。虽然数量呈现持续上升的趋势，但是，其中面向社会大众提供公益类、公共类服务的社会服务类社会团体为44630个，民办非企业单位42244个，分别约占各类总数的14.3%和14.4%，比例较低，而且这些社会组织普遍规模较小，存在内部组织结构不健全、管理监督不规范、专业人才缺乏和自身能力不足等问题，导致一些目前可以推向社会的购买事项难以找到合适的社会组织承担，出现市场上非营利性质的服务承接主体匮乏的局面。另外，社会组织属于非营利性质，所获得的各种资金除维持自身机构运转外，基本上全部用于提供公益性服务，很难扩大规模。由于提供的待遇有限，也很难吸引专业人才；第二，服务业发展不平衡。很多学者的研究表明一个地区经济发展水平与服务业发展水平呈正相关关系，经济增长会增加对服务业的需求，促进服务业发展。受我国各地经济发展水平差异性因素的影响，服务业发展存在区域性不平衡，总体呈现自东部向西部逐渐降低的梯度分布格局。此外，由于公共服务微利的特点，造成即使在政府购买服务开展较为成熟的地区，也可能存在承接主体竞争不足的问题。

 

三、推进政府购买服务改革的对策建议

 

三省一市的实践证明，推行政府购买服务是创新公共服务供给方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径。从调查情况看，目前各地方已经积极开展了政府购买服务的探索，积累了一定的经验，为未来改革提供了实践依据。但是，实践中存在的关键性问题还需厘清与解决。为了实现中央关于政府购买服务改革的目标要求，加快转变政府职能，提高公共服务供给水平和效率，需要从以下几方面加强工作，以推动改革进程。

 

（一）建立统筹协调机制，提高地方政府思想意识水平

 

建立从中央层面到省市的改革协调和统筹谋划机制，加强对基层落实政策情况的督导，尽快在承担大量基本公共服务的县、区级全面建立工作协调机制和操作指南；通过业务培训、经验交流等方式，使各级各部门进一步深化对政府购买服务改革的思想认识，提高对政策理解的水平，纠正对现行政策认识的误区，将改革理念贯彻于日常工作中；加强对新《预算法》的培训，将绩效管理的理念贯穿于预算编制、预算执行和结果运用的全过程，逐步形成“花钱必求绩效必被监督”的工作氛围。

 

（二）完善政府购买服务的配套制度

 

政府购买服务围绕“买得值”，需要遵循“部门预算－政府购买服务预算－选择承接主体－签订合同－支付经费－绩效评价”的顺序，推广并实施政府购买服务的预决算改革；完善政府购买服务的购买方式，按照目标和问题导向的原则，结合各地已有的一些成功的做法，及时总结推广并规范操作，适当放宽政府采购服务的购买方式条件及要求。对非《政府采购法》规定的购买方式，如定向委托、战略合作等，需要加快分类制定其适用条件和操作要求，鼓励地方政府根据公共服务特点探索使用新型合同方式购买服务。

 

（三）协同推进事业单位分类改革与政府购买服务改革

 

落实事业单位分类改革的财政相关制度，以财政预算安排为抓手，统筹事业单位和社会力量资源，以及财政预算与事业单位承接政府购买服务的收入，推动公共服务资源整合，促进完善事业单位法人治理；建立对事业单位的约束激励管理制度，对于部门提出新增事业单位机构编制和人员经费的要求，优先考虑实行政府购买服务，实行与考核结果挂钩的人员工资、经费保障和机构编制调整机制；完善事业单位退坡机制，对现有由事业单位承担的服务效率低的事项，积极推动向社会力量购买服务，同时要做好对现有单位人员的分流安置工作，严格杜绝一边养人办事，一边又购买服务的行为。

 

（四）加快扶持各类公共服务承接主体的发展

 

推进政府购买服务与发展地区服务业相结合，按照政府主导引进，购买服务扶持，产业政策培育的方式，不断扩大服务承接主体的数量和承接能力，为政府购买服务提供更大的选择空间；落实公益性捐赠税前扣除、非营利组织收入免征所得税等税收优惠政策，利用财政手段对公益性社会服务组织的建设进行资金支持和财政补贴；通过建立孵化基地、专业人才培养方案，为社会组织的人才需求提供保障；通过购买服务支持、鼓励公益二类事业单位在充分履行职能的基础上，利用现有的设备和人力资源参与承接公共服务，增加公共服务供给。

以上对策建议提出了一个将“顶层”制度设计与“基层”工作相协调，着力于市场供给与需求双方发展的改革思路。这些对策在推动我国政府购买服务的改革中可分别起到不同的作用：第一，建立统筹协调机制，提高地方政府思想意识水平是改革深入的前提。通过统一规划的协调机制，充分调动和发挥从中央到地方两个层面政府购买服务工作开展的积极性；第二，政府购买服务财政配套制度的完善是改革的必要条件。只有规范透明的财政制度，才能保证政府购买服务的实践“落地”；第三，协同推进事业单位分类改革与政府购买服务的实施是改革的关键环节。妥善处理事业单位改革中的各种问题，为政府购买服务改革的平稳推进添加持续动力；第四，加快扶持各类公共服务承接主体的发展是推进改革的基础保障。作为主要的参与者，只有竞争力和规范性强的公共服务承接主体的健康发展，才能从根本上保证服务供给的稳定性，实现政府购买服务持续改善的良性循环。

（蒋亮亮：中国海洋大学管理学院讲师、硕士研究生导师宁靓；青岛市财政局综合处主任科员）

 

(摘自：2017年5月18日《中共青岛市委党校.青岛行政学院学报》)