政府购买养老服务:属性、问题与对策

王阳亮

 

一、政府购买服务:社会养老服务体系建设的政策工具

 

“十二五”时期，我国人口老龄化加速发展，人口老龄化形势更加严峻，呈现出快速老龄化、高龄化、空巢化三个新特征。2016年末，我国60周岁及以上人口总计2.3亿，占全国总人口比重的16.7%，其中失能半失能的老年人人口规模已经超过4000万。为应对人口老龄化给社会经济不同层面带来的挑战，政府需要转变原有救济型的福利供给模式中的责任角色，更积极参与社会养老服务供给，为老年人提供社会服务支持，使其老有所养、安享晚年。

政府购买养老服务是公共服务领域“政社合作”的一种形式。购买养老服务是政府引导与资助、社会组织协调与运作、社会组织与社会实体共同生产与提供、社区居民和社会力量参与和协助的“委托—合作—参与”模式。购买服务意味着政府退出了直接提供服务的领域，转向出资人和监管者的角色。政府通过购买机制培育大量的社会主体来提供养老服务，缓解家庭结构变迁和老龄化社会中的养老需求与政府供给之间的矛盾。购买服务后，政府供给公共服务的责任并没有卸载，反而借助实践探索进一步明晰和强化。通过购买机制，政府不再疲于生产服务，而是逐渐转向规划和监督。社会组织下沉到社区中，根据不同社区的服务需求和人口特点来精准地提供服务。

 

二、养老服务基本属性与购买服务定位

 

购买养老服务模式与非购买养老服务模式的区别在于前者承担了来源于市场和社会维度的制度规范化压力，能够推动政府在提供养老服务时更加精准地分析基本公共服务的需求和成本，促进购买服务资金使用的信息公开水平，监督购买服务的公益性。以往研究中讨论政府购买养老服务主要围绕政策执行过程中政府的角色与保障机制。从实践的角度看，还需要进一步以问题为导向，回归制度设计起点的政策问题，也就是为什么要购买养老服务？哪些服务由政府购买？购买养老服务的制度设计首先需要厘清养老服务的基本属性。与之相联系，公共政策的制定要以公共服务的基本属性来监督和保障公共资金使用对象与内容的合理性和公正性，防止服务成本浪费。

通常认为，现代社会中的公共服务，是指政府运用公共权力和公共资源向公民提供的各种服务，以使基本人权得到保障。政府的基本职能之一就是供给公共服务。公共服务是与私人服务相对的一个概念，区别在于供给主体、方式和服务对象范畴不一样。传统上，公共服务的生产者和提供者均为政府，政府是公共服务的责任方、出资方和直接提供者。公共服务是面向全体公民并保证其基本公民权利的服务。私人服务则由私人机构生产并且通过市场机制来进行提供。私人服务面向特定的群体，具有明确的竞争性和排他性，接受服务者需要付费才能接受相应的服务。一般意义上，养老服务分为三种属性:公共服务、准公共服务和私人服务。三种属性之间的差异可以从政府责任和服务需求的角度加以分析。

首先，从政府责任的角度分析，公共服务性质的养老服务应是对老年人提供的基本养老服务，归属于基本公共服务的范畴。基本的养老服务惠及全部公民。由于这类服务具有一定的社会福利属性，仅依靠市场无法实现有效的供给，因此需要政府承担供给的责任。私人服务性质的养老服务通过市场机制提供，由老年人自己支付费用，具有受益的排他性和消费的竞争性。准公共服务性质的养老服务介于以上两者之间，政府承担部分的供给责任。

其次，从服务需求的角度分析，界定养老服务的公共服务和准公共服务属性，应结合老年人自身的健康水平与自理能力、年龄临界线和需求内容优先次序来划分。需求层次理论将人的基本需求定义为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。借鉴这一理论，可以认为老龄人口的生理需求和安全需求相叠加的部分，也就是“生存需求”是基本公共服务的保障领域。所谓“基本”的含义，并不是仅以人口覆盖的范围进行衡量，而是以社会需求回应的必要性进行排序。与此同时，公共服务和准公共服务都应建立在鼓励老年人自立和创造社会价值的前提之下。通常年龄、身体健康及自理水平是预测和标志老年人生理需求和安全需求的基本生存需求的变量。同住的家庭成员对老龄人口的支持度也是其生存需求的保障。在我国老龄乃至超高龄社会中，基本公共服务属性的养老服务所保障的人群应限于缺乏一定家庭支持和经济来源保障的老龄人口中全部或部分失能失智老年人。基本养老服务内容应限于医疗和护理相结合的长期照护。长期照护服务不需要进一步区分低龄老人和高龄老人。能够自理的低龄老人非照护需求不属于基本公共服务保障范围的内容。准基本公共服务层次的养老服务针对的应是不满足基本公共服务条件的老龄人长期照护需求，以及适应于60周岁以上老龄人口社会交往方面需求的各类服务，以此来实现社会对老年群体的尊重，保障老年人的基本权利，提高老龄人口生活质量。基本养老服务和准基本养老服务之外都归属为私人服务。

养老领域的基本公共服务和准基本公共服务不同于社会福利领域政府对老年贫困人口的救助政策。养老服务作为公共服务被纳入政府财政给付体系的前提是老龄乃至超高龄社会中长期照护需求不断增加，并且在家庭结构变迁背景下单纯依靠家庭和个人已不能实现对老年人基本生活的照护，因此需要政府、社会、家庭及个人共同承担责任。

 

三、购买养老服务制度设计和执行中的问题

 

(一)养老服务属性的认知模糊

 

1．社会救助与公共服务重叠

 

目前，我国政府购买养老服务的实践仍在探索之中。购买养老服务的逻辑仍然囿于社会救助的基本框架，没有明确区分养老领域的公共服务、准公共服务及其政府责任边界。社会救助政策的门槛主要依据经济收入水平并以提供兜底性货币化的救助金来保障社会中弱势群体的生存权利，其主要关注的是传统的民政救助对象(例如低保、三无和五保人员)。高龄人口由于退休较早往往经济收入相对社会当年平均家庭收入水平偏低，因此往往处于社会救助与养老服务覆盖的交集之中。尽管如此，从公共服务政策制定的角度，还应对公共服务和社会福利加以区分。作为社会福利的社会救助和作为公共服务的养老服务之间的差异在于前者是政府通过再分配而对社会弱势群体的货币化保障，而后者是专指为保障老年人生存、社交和发展需求的服务形态和载体。

目前，我国政府购买养老服务主要以项目制形式为主。实践中地方政府在具体政策中界定了政府购买养老服务的对象范畴。例如，苏州市相城区“建设区级虚拟养老院的居家养老信息服务终端设备项目”中，政府购买服务对象是:60周岁及以上的“五保”对象、重残对象、低保和低保边缘老年人;60周岁及以上的重点优扶对象、归国华侨、市级以上劳动模范老年人;60周岁及以上的“二无”(无子女、无劳动能力)，本区范围内无子女照顾或子女残疾、独生子女家庭对象中的困难老年人;70周岁及以上的计划生育特别扶助对象家庭老年人;80周岁及以上的空巢老年人、离退休老干部;84周岁及以上的老年人。上述具体的政策实践在一定程度上探索了养老服务领域基本公共服务和准基本公共服务的边界和不同层次。然而在政策执行过程中，民政部门购买养老服务对象仍首先是传统的社会救助对象。地方政府对于购买服务范畴认识上仍没有聚焦较为急迫的长期照护需求，存在基本层次和准基本层次混同、社会救助和公共服务交叉的问题。

在项目制购买之外，补贴也是政府购买服务的形式。近年来全国各地区政府大部分出台了针对高龄和失能老年人的补贴制度。尽管上述补贴的发放是现金或服务券形式，但实际上这部分补贴将被用于支付高龄或失能老年群体所需的公共服务，以及购买对这些老年群体的长期照护服务。以往针对补贴制购买养老服务的研究认为，地方政府往往理解为补贴须以城乡低保、五保为基础，在其中再选择高龄、失独和失能者发。这样一来，长期照护补贴成了给予社会救助对象的特惠政策而并未对准全体失能失智老年人中的中低收入者。例如，苏州市相城区在居家养老服务政策中区分了三类主体。其一，政府援助对象，是指日常生活需要介助或介护的城乡五保供养对象及低保和低保边缘孤寡老人、区级以上劳动模范、重点优抚对象、归国华侨的老年人、“二无”(无子女、无劳动能力)、无子女照顾、子女残疾以及独生子女家庭对象中的困难老人。其二，政府补助对象，是指84周岁及以上的老年人、80周岁及以上的离休干部和70周岁及以上的计划生育特别扶助对象。其三，自助对象，有经济条件的需要居家养老服务的老年人。上述三类主体层次划分进一步廓清了地方政府购买养老服务的属性，并将介助和介护作为享受政府援助的标准，更为专业地明晰政府公共服务责任。近年来相城区因经济和城镇化的发展，能够达到困难或低保标准的老年人口实际很少。这一政策将基本养老服务大体限定在低收入老年人的长期照护服务，但是未来日常需要介助或介护的中低收入老年人或独生子女家庭的老年人应归入基本公共服务或准公共服务。目前这部分养老服务并未纳入政府购买的范畴。

 

2．基本公共服务和准公共服务的供给次序不明晰

 

相比较长期照护服务的供给，准公共服务层面的养老服务往往更容易组织、成本更低、风险更小。因组织的能力所限，容易对服务的内容避难取易，选择容易操作而不是老年人最为急需的服务。例如，苏州市相城区公益创投中有关养老服务的项目主要是失独或独居老人心灵关怀、节日走访、郊游参观、文娱兴趣小组、免费体检和保健讲座等。这些服务的受益对象大多数不属于政府援助群体，服务内容也主要以发展性而非基本公共服务为主。此类购买服务的项目一方面由于社会组织供给服务的能力所限，另一方面由于项目的时限，一般没有针对介助或介护老人的护理服务，其参与者多为能自理的老年人。同时也会存在街道的救助优扶对象有的并不愿意接受服务，有的确实不需要，有的是安全方面的顾虑，而且在这些政府购买项目中，家政人员的收费较低，因此派出的家政服务人员的业务能力和基本水平参差不齐，也影响到服务对象对服务质量的反馈。落地在社区的养老类公益创投项目更多地是原有社区传统工作内容的提升。创投项目作为购买机制对于社区的筛选也有一定的局限性。能够得到政府项目资助的社区往往在基础设施和服务方面有较大的改进，而没有得到政府项目资源的社区养老服务发展不好。

若政府购买的某一项养老服务并非老年人最急需，同时也不能解决其面临的实际问题，那么不仅不会让老年群体满意，而且还会因为社会资源和成本的浪费而影响到政府的公信力，影响公共资金使用的效率和公正性。长期照护服务风险高、投入大、回报低，市场主体缺乏参与提供的动力，意味着政府即使采取放开多元主体参与养老服务的市场化政策，也不能回应和满足这部分特殊且重要的养老服务需求。政府在应对老龄化危机中的责任更多要体现在基本公共服务层次上的长期照护服务的供给方面。购买社区居家养老服务要区分基本公共服务和准公共服务的供给次序，排除私人服务，统合公共资金，来重点购买针对社区中经济条件中下水平、缺乏家庭照顾的半自理和不能自理老年人的服务。

 

(二)购买养老服务制度体系尚待完善

 

目前，我国政府购买养老服务的相关制度体系尚不完善。首先，在社会组织管理制度方面，登记管理和过程监管制度还不完善。在登记管理制度方面，社会组织想获得政府购买养老服务的订单，需要满足组织合法性和专业资质方面的门槛条件。直接登记制度改革后，双重管理体制的既有法律条文并未进一步修正或部分废除。对于已成立的四类社会组织，仍保留原有的管理模式，其与原有的业务主管单位脱钩还需要逐步过渡完成。而登记管理机关仅为民政部门中的具体职能部门，其人力和物力都无法完成登记审核之后的监管工作，仍然维持“重登记审查，轻行为监管”的局面。目前社会组织管理制度的弊端在于对已登记注册的社会组织运营监管薄弱，同时社会中还有大量不具有合法性的组织缺乏政府监管。一方面，政府需要大量的社会组织承接社会服务;另一方面，政府管理过程对于专业领域数量巨大的社会组织并不能进行有效专业性监管。此外，还存在因资金、人数、场所条件等准入门槛设置较高而不能合法登记的组织。门槛过高会限制一些致力于养老服务的组织进入政府购买养老领域，导致承接组织的数量少和市场竞争力低的问题。

其次，在公益性的监管制度方面，现有的与社会组织管理相关的法律法规体系并未对组织活动的公益性出台精细化的认定规则，并未对社会组织从事的商业性质活动和公益的非营利性质活动作出明确区分。目前我国税法规定福利性、非营利性的老年服务机构的税费优惠政策，主要依据组织登记的类型执行，并不依据对组织实际中的运营活动属性来判定，缺乏对组织运营过程中非营利属性和公益属性等免税资格的动态管理。目前在政策实践中，一些养老服务组织无法获得合法身份，或者无法获得政府的税费优惠，同时还有一部分组织可能存在机会主义和含混的营利性行为。社会组织需要自负盈亏来保障自身的生存和组织的发展，若对其非营利性监管缺乏精细化的制度，也会导致社会组织的腐败发生。总体而言，现有的社会组织管理制度更为注重登记环节，对于社会组织运营过程中的公益属性和非营利性缺乏相关的监管制度。

再次，在购买服务制度方面，购买养老服务并不完全适用政府采购制度。目前购买养老服务项目主要归入政府采购的政策框架。养老服务的特点决定了原有的《政府采购法》相关规定并不完全适用于购买养老服务。《政府采购法》在最初制定时主要针对的是政府集中采购的货物、工程及相关后勤管理服务。这一类采购的物品和服务主要供政府部门本身使用，并且标准化程度相对较高。政府购买养老服务与上述物品和服务采购有明显的差异性。政府购买养老服务的使用者是老年人，因此就存在政府如何感知老年人需求和回应性的问题。养老服务又属于软服务，标准化程度低。受服务对象自身条件和外部因素的影响，政府购买养老服务的不确定性较大，评价项目效果和服务提供者的绩效难度也比较大。承接服务的组织对于服务的成本和服务过程本身有较大的自由裁量空间。

最后，在购买养老服务的资格制度方面，城市中养老服务发展需要面对因经济发展和家庭结构变化而出现的人口流动性问题。年轻人因为求学和就业的选择离开家乡，空巢家庭开始逐渐增多。在大城市定居的年轻人，其父母为了方便照顾孙辈或者子女为了便于照顾老人，往往是老年父母投奔到子女所在的城市，形成子女流动引致的老人流动。这些老年人无法享受原单位或户籍所在地街道提供的服务，也无法享受居住生活的社区提供的养老服务。户籍作为享受购买服务资格的制度，尽管便于政府管理，但也应该认识到存在因户籍制度限制而无法享受政府购买的老年人照护需求。

 

四、购买养老服务的发展与政策建议

 

政府购买养老服务是政府治理的创新形式。从深层次看，这种创新实质上将成为政府与社会组织关系的调整，并借此改进政府治理能力，通过更好的公共服务来解决社会问题，增强政府的公信力。现阶段完善我国政府购买养老服务的相关制度体系建设，首先要规范购买养老服务的基本属性，并进一步建立购买服务信息公开制度、完善服务类社会组织的治理制度以及多元主体供给网络。

 

(一)规范购买养老服务的内容和属性

 

长期照护是老龄、高龄甚至超高龄社会中不可或缺的公共服务制度。长期照护服务之所以是基本公共服务和准基本公共服务，其原因是，首先，这类服务针对的是身体功能丧失或有严重丧失风险的老年人，能够保障这部分弱势老年人的生活，保障其基本权利。其次，基本公共服务属性与市场供给服务有明晰的界限。市场机制并不适合于提供这类服务。目前我国政府购买养老服务和社会养老服务体系的构建应以长期照护需求作为中心来规划。根据当前我国失能失智的老龄人口数量规模、增长速度以及社会家庭结构的特点，政府应该鼓励老年人自立互助，同时将养老服务的政策和资金投放向长期照护服务需求倾斜，优先保障以长期照护需求为中心的基本养老服务供给，并在此基础上将购买范围由低收入群体扩展到中低收入群体。如前文所述，基本养老服务和准基本层次的养老服务应是政府公共资金投入的领域。从公共性的角度出发，政府购买养老服务在制度设计中需要明确一个价值标准，即需要优先满足老年人中半自理和不能自理老年人的长期照护服务需求。政府公办的养老服务机构应逐步取消自理老人入住，鼓励家庭照顾和个体自立。政府购买机构养老服务的床位分配首先应该满足需要长期照护的老年人，其次，根据经济条件和家庭照顾的能力进行排序。政府购买社区居家养老服务也应限定在长期照护服务相关的领域。

对于基本养老服务和准基本养老服务供给的优先排序，实际上就是让养老服务供给精准地定位在社会中最为迫切的养老服务需求，真正让受助对象满意，符合社会公正。将“长期照护”归入基本公共服务属性和养老服务需求优先次序讨论，将影响到政府用于购买服务的财政资金投入方向、层次和资金使用的公共性保障措施，也影响到社会组织参与服务供给的培育方向。

 

(二)建立购买养老服务的信息公开制度

 

为了保障社会公众的知情权和监督权，政府购买养老服务还应配套建立有效的信息公开制度。各省政府应建立养老服务领域统一的养老服务信息化平台。信息化平台既可以是互联网形式，也可以采用各类新媒体的载体。养老服务信息化平台应成为养老服务合作供给网络的技术载体，负责区域内养老服务信息的权威发布。在上述平台之上，有关老年人权益保障的法律法规，政府购买养老服务的政策、老年人获取服务的流程、获得政府购买服务的人员名单以及服务轮候的顺序都应予以公开。同时，政府向社会组织购买养老服务的项目招投标情况、项目的文书以及项目的审计报告和绩效考评结果都应纳入信息公开的范围，便于社会监督。

有效的信息公开制度有助于社会中的企业和公众更加了解养老服务的社会组织，增加对社会组织的信任，有利于社会组织向社会筹资，实现公共资金投入带动社会资本的乘数效应。信息公开制度的确立，一方面可以引导社会资本参与社会服务事业发展，另一方面可以引导公众参与到养老服务的志愿者工作中，吸收一部分社区中的居民、特别是年轻的老年人来服务于高龄或失能老年人，缓解养老服务组织的人力成本压力。此外，基于志愿者服务的信息采集系统，根据其服务时间和质量的记录，为助老志愿者提供一定的专享权益，更有助于促进社区公共服务供给中的公共参与，发挥社区自组织的能力，实现社区公共服务的创新。

 

(三)完善服务类社会组织的治理制度

 

政社合作供给养老服务是政府回应老龄社会中养老服务需求的路径。目前我国社会服务组织治理制度还应从组织的注册登记、公益属性认定、税收与非营利属性监管等多个方面加以完善。

首先，完善社区治理制度，简化行政审批程序，孵化社区公益性的养老服务社会组织。政府应注重孵化本地社区中的养老服务社会组织，逐渐替代基层政府提供养老服务。基层政府和居民委员会不再负责直接的服务供给，而是通过授权和出资，让根植于社区的社会服务组织自我管理并为本社区提供具体服务。基层政府转变为出资者和监管者。社区中合法登记的社会组织要有根植于当地社区的明确愿景和使命，并对社区老年人的福祉做出服务承诺，服务过程面向社区信息公开。一些大型集团化的养老服务社会组织也可以在社区建立分支机构，吸纳社区志愿者，通过连锁运营的方式来提升社区养老服务组织的专业化水平。在政府购买服务的项目中，应侧重于向根植于本社区的社会组织进行购买。项目评审中吸纳当地居民作为评价主体。

其次，完善社会组织的公益性资格认定制度。政府应建立统一的社会组织公益性认定制度。通过立法，明确规定公益性社会组织的基本条件，并对组织内部治理结构、非营利性运营制定明晰的规范。政府部门定期对社会组织开展公益性资格认定，发放获准其参与政府购买服务项目和照护保险的牌照。超过一定年限后，组织的公益性资格还需要重新申请认定。政府不仅要对组织的注册登记环节进行管理，还要保持对组织公益性和非营利性的过程监督和管理。通过政府公益性资格认证的社会组织方可享受政府相关的扶持优惠政策。公益性资格认定制度将进一步规范社会组织活动，提升政府治理专业化技术水平。

最后，进一步完善社会组织税收制度。政府部门应进一步完善税费优惠政策的细则，以公益性作为衡量组织以及组织各类经营活动享受税费优惠的标尺。针对养老服务事业的税费优惠政策，不应仅仅依据组织登记信息，而应注重内容精细化和可操作化。对社会组织在养老服务供给中的活动可做商业化与非商业化分类，其相关活动进一步按公益属性再次判定。养老服务组织针对特定群体的无偿性福利性服务免税。对于公益组织与收益人之间存在金钱或其他利益的给付现象，但收益人的给付与获得的利益无等价关系的活动，视同非商业化的服务，享受免税条件。而社会组织与收益人之间存在服务售买关系，视同企业生产经营活动进行征税。社会组织从事与组织宗旨相关的公益性活动所获收益免征企业所得税，其组织资产的保值和增值活动按照企业类似活动进行征税。税费优惠政策是养老服务领域社会组织发展的激励机制。只有建立完善的税收优惠制度，才能促进更多承接养老服务的社会组织成长，保证税收优惠的公平性。此外，还应完善养老服务领域社会捐赠的税收减免制度，增强社会组织筹资的能力。

（王阳亮:中国社会科学院政治学研究所助理研究员，管理学博士）

 

(摘自：2017年7月15日《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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