【放管结合】

依法推进简政放权，加强市场监管的着力点和有效路径

薛冰

随着市场经济快速发展壮大，其所包含的经济总量以及各类经济行为都十分丰富。对此而言市场监管是不可缺少的，需要通过市场监管规范市场中的各项行为，确保市场秩序的稳定。简政放权就是精简市场监管方面各部权力设置，简化相关部门处理事务的权限与程序，使其能够适应经济新常态的发展。

一、全面解读简政放权

（一）简政放权的提出

新时期简政放权思想的提出，主要是指在市场中精简相关政府机构部门，将部分权力下放给相关企业，使企业在市场中能够自主决定某些行为。简政放权就是要转变政府职能，是为了有效调控市场、控制通货膨胀、预防市场经济风险以及稳定市场经济发展而提出的重大改革举措，这也是市场经济发展到一定高度的客观需求。自从新一届中央政府成立以来，简政放权的讨论已历经了多次会议，其所表现的新一届领导班子的改革魄力是值得肯定的。简政放权的思想，是建立在对我国具体国情深刻的认识分析的基础之上的，既是对我国市场经济发展繁荣的肯定，也是对人民群众的信任。目前我国的经济发展正在经历转型升级，简政放权的推行将大大减少相关企业发展创新的桎梏，给予其足够的政策支持和权力支持，利于其提升国际竞争力。不仅如此，简政放权思想还是实现中国梦所必须进行的改革。只有精简政务，放开权力，让每个人都能够做梦、敢于做梦，把心思和精力统一起来，为实现中国梦而努力奋斗。2014年，国务院连续三次会议明确提出了机构改革和职能转变的具体思想，强调要协调处理好政府与社会以及政府与市场之间的关系，放开部分权力，管理好职责范围内的事务，深入推行简政放权相关工作。

（二）简政放权的影响

简政放权是将权力下放，给予企业和基层更多处置事务的权力。截至目前，国务院总共批准取消和下放行政审批事项133项，切实推进简政放权工作进程。简政放权的核心内容就是改革行政审批制度，简化行政审批流程，将原本属于市场的权力归还给市场，强化市场自身的作用。简政放权是对政府部门的削权，是政府部门的内在革命，其会刺激部分政府部门的神经，甚至直接威胁部分政府部门的经济利益。但这是市场发展的需要，也是普通民众的基本诉求。简政放权能够激发市场主体的活力与创造力，促进社会经济稳步发展，也能更好地发挥地方政府或区域部门的作用，使其在市场经济中扮演更加重要的角色，为推动经济发展与促进经济转型贡献更多的力量。

简政放权不仅是下放权力，也是强化管理的重要环节。下放部分权力，精简政府职能，可以更加清晰明确地界定各部门的所属职权范围和工作内容，在市场经济发展中能够切实按照相关法律法规进行市场监管。在整个市场中覆盖一张巨大的监管网络，确保市场的各种动态各类行为都能够受到合法监管，保证民生以及市场稳定。同时也可以提升政府部门工作效率以及社会对政府职能部门的公信度，使其能够更好地为人民服务。

二、全面解读市场监管

（一）市场监管的内容

市场监管的主要内容在于市场主体准入和市场行为者两个方面。市场主体准入行为开始于审核登记，为了支持重点产业的未来发展，避免出现投资不合理的情况，防止出现非法经营的市场活动，在资质审核通过之后，还需要加强巡查回访，监督相关企业是否存在超出其登记经营范围的行为，诸如虚假验资、超出营业范围和抽逃出资等情况。主体准入是市场监管的大门，是市场监管的第一道关卡。在通过主体准入的审核之后，就需对相关企业进行市场行为的监管。部分经营者在通过审核后受经济利益驱使，不惜违反法律法规进行制假售假，虚假宣传，搞不正当竞争等，严重扰乱了市场秩序，损害了同行业其他经营者的合法权益和经济利益，对整个行业产生了破坏性的影响。

主体准入和经营行为等方面的市场监管只是宏观方面的市场监管，而市场监管也存在微观方面，正是无数微观对象才构建成了宏观的市场整体。微观监管既是对宏观监管的具体体现，也是宏观监管的基础。具体来说，就是通过行政行为来对市场主体准入和市场经营行为进行规范，具体需要对某一经营者的实际违法情况进行处罚，并对业界形成震慑作用，如此才能促进市场经济健康有序的发展。

（二）市场监管的意义内涵

市场监管具有对市场普遍性的监督管理作用，并非对单一行业、单一市场或单一区域进行的监督管理。在以往传统的市场监管工作中，主要是各地工商行政管理部门对涉嫌欺诈、假冒伪劣和扰乱市场等一系列有形的市场行为进行的监督管理，其忽视了对市场自身行为以及市场规律等方面的管理，甚至对于线上市场的监督管理形同荒漠，诸如各类网上购物、电视购物和电子商务等。简单来说，市场监管不应该局限于具体交易行为，而应该从具体扩展到抽象，深入研究市场规律和新兴市场的模式特点，着眼于市场的发展及经济走势。市场监管的作用在于规范市场行为，稳定市场秩序，按照国家全局战略进行资源配置，保护巩固现有经济水平，保护企业和公民的合法经济权益，协调处理市场中的各类经济关系，促进市场经济健康良好发展。

（三）市场监管的三大原则

市场监管的作用在于保护投资者利益，建立公平合理透明的市场环境，在法律框架和行业标准的约束下，进行正当合法公平公正公开的市场行为，确保市场经济发展稳步提升，民众利益不受侵犯。所提出的公平、公正、公开即为市场监管的三大基本原则。

1.公开原则也可以称为信息公开原则，即实现市场信息的公开化，要求市场必须提升行业信息的透明度，给予投资者足够的知情权。公开原则一般包括两个方面，即相关信息的前期披露和后期持续披露。以证券行业为例，前期披露主要是指发行方应该在证券首次发行时完全披露关系到投资者决策的各项信息，比如行业竞争力、产品盈利和企业规划等信息。后期持续披露即指证券发行方在证券发行后应该定时向民众公布影响其后续操作决策的相关信息，诸如月度财报、季度财报等信息。公开相关信息的基本要求就是务必确保信息的真实性和完整性，绝不可对信息断章取义或是报喜不报忧，进而对投资者形成错误引导，致使其作出错误决策。

2.公平原则主要是指应该给予市场活动中所有参与者平等的法律地位，确保所有投资者参与机会平等、竞争条件平等和经济利益平等，构建一个所有参与者完全公平的市场环境。还就证券行业来说，公平原则即要求发行人有公平的筹资机会，相关经营机构在市场中具有公平的权利和责任，投资者具有公平的交易机会。不能由于投资者的社会地位、经济实力和职能差异就厚此薄彼，必须按照法律法规和行业标准一视同仁，公平地进行各类市场活动。

3.公正原则主要是针对各类监管机构而言，其要求各监管机构在公开公平的基本原则之上，给予所有被监管对象公正的监管待遇。公正原则是确保公平公开原则得以实现的基础，只有监管部门公正地对待市场主体和投资者，按照法律法规切实对其进行监督管理，才能促使信息公开和投资者地位公平。公开、公平、公正三项基本原则是贯穿于市场中的基本行为准则，也是市场各方所必须遵守的原则，只有在此基础上进行各类市场行为，才能保证其行为符合法律法规和市场规律。

三、新常态下简政放权突显出的市场监管问题和困境

（一）市场监管理念与简政放权思想不协调

简政放权就是精简政府职能部门，就部分权力下放，简化相关行政审批流程，提高市场的运转效率，以便更好地管理市场服务民众，促进经济快速发展，推动市场日趋成熟。但是从市场监管的角度来看，目前存在诸多消极思想与错误观念，与简政放权的思想极不协调，主要表现在三个方面。一是改革行政审批，简化了相关流程，作为监管部门而言失去了主要的监管阵地。以往市场监管工作主要就是通过行政审批和年检制度来进行，在下放这部分权力之后，相关部门直接失去了部分监管权力，导致在市场监管中形成了部分真空区域。二是改革行政审批制度之后，相关部门的监管责任弱化了。对于以往谁审批谁监管的工作模式而言，简化行政审批制度之后，相关部门缺少审批方面的权力，其自然而然地就不愿意去挑起监管的责任，在主观上对这些花费精力又具有一定风险的工作敬而远之，放任不管。三是简政放权后，相关部门的监管难度增加了，以往的行政审批制度不复存在，致使相关部门失去了最为有效的监管手段。加之市场庞杂，监管对象太多，导致相关部门对市场监管工作信心不足。

（二）市场监管的法律体系与简政放权思想存在偏差

近些年我国对于市场监管出台了不少法律法规，各业界也有自己的行业规定，但是这些法律法规或行业规定对于审批权和监督权的界定很模糊，导致在市场监管的工作中存在不少监管盲区和监管重叠的区域。导致这种局面的原因主要有三个方面：一是市场监管法律体系不健全，对于市场监管而言，应该具有一整套完善的法律体系来支撑相关工作。构建该法律体系需要以高阶位的法律作为指导，多项平级法律罗织成一张完整的市场监管法律网络，在各方面形成互补，消弭单一法律存在的缺陷或是不同法律之间存在的冲突。二是相关监管法律不能适应市场进步与简政放权的基本思想，甚至与市场发展和简政放权思想存在一定的冲突。对于这部分法律如果不进行修改或调整，将给市场监管工作带来极大的困扰。三是市场监管程序立法存在缺陷，就目前实际情况来说，我国尚缺少监管程序方面的法律法规，在监管执法过程中容易出现不符合市场实际的行为，也容易导致市场监管随意性扩大，可能引发腐败和不公正等问题。

（三）市场监管方式和能力与简政放权的思想存在矛盾

在行政审批逐步改革的背景下，市场主体的数量急剧增加。根据我国的实际情况，市场主体经营方式存在极大的差异，其资质也是良莠不齐，给相关部门的监管工作带来了很大的难度，使得监管范围不断扩大、监管强度逐步上升以及监管工作复杂程度大大增加。这主要是因为传统市场监管方式不能符合简政放权的基本思想。原因在于：一是相关部门市场监管工作的方式主要是依托行政审批过程和年检进行的，在简政放权要求简化行政审批流程后，再想依托此方法进行市场监管就显得不切实际了；二是传统的救火式市场监管无法从根源解决市场中存在的各类问题，只能在出现问题后才着手处理，无法切实优化市场，监管效率与质量低下，无法获取民众认可；三是除了监管方式，监管能力也和简政放权思想存在矛盾。由于我国监管部门的力量较为分散、监管队伍缺乏专业素养和监管对象过多超出能力范围这三个方面的因素，使得市场监管工作徒有其表，没有实际成效。

四、依法推进简政放权，加强市场监管的着力点和有效路径

（一）加快市场监管法律体系的构建

由于简政放权与市场监管传统的法律法规存在一定的矛盾，因此加快市场监管法律体系的构建就显得十分必要了。首先要修订现有的市场监管法律法规，对市场进行深入调研，结合简政放权核心思想，对相关法律进行适当的修正。其主要应该集中于行政审批方面，在逐步下放行政审批权力之后，市场监管法律与简政放权存在的问题只有通过修正监管法律来进行解决。同时，根据简政放权的核心思想指导相关法律法规的修订完善。其次是推进行政审批法治化进程，通过法治化的程序约束和规范，严格限定行政审批的程序和事项，强化职能监督。对不符合相关规定的行政审批流程予以取缔整改，对于符合相关规定的行政审批流程予以严格监管，加强行政审批相关责任追究，通过法律规范行政审批权力的使用。再次是制定市场监管法，在市场大数据的支撑下，对市场监管的基本指导思想、相关制度、具体规则和基本原则进行明确的界定，对相关部门的市场监管范围、手段、途径、程序和依据进行详细的阐述，并对市场监管对象的相关非法行为进行界定、定性、量刑和提出处罚措施。最后要完善监管程序法，细化相关部门的市场监管程序，尽量减少监管工作中的随意性和不确定性。并且可以赋予部分第三方机构对相关部门的市场监管工作进行监督的权力，合法化对市场监管部门的监管。

（二）依照简政放权思想改革市场监管手段

简政放权是政府职能转型的必然之路，是社会进步的推动力量。因此，市场监管工作就应该顺应简政放权基本思想，在简政放权的基本思想指导下，进行市场监管手段的改革与创新。首先，要将市场监管工作的核心从行政审批的程序转移出来，更多地进入市场之中。简政放权给予了企业更加简洁的行政审批流程，同时也给予了企业更多的自主权利。相关部门对其进行市场监管就需要更多地集中在三公原则框架下，对其各方面的行为进行监管。其次，转变救火式的市场监管工作机制，将被动的市场监管工作转型为主动的市场监管。不要在市场出现问题之后才进行处理，要在市场出现问题之前对各个方面的市场行为进行监督管理，将各类问题消除在萌芽阶段，切实保证市场的稳定和投资者的经济利益。

（三）加强相关部门市场监管能力建设

简政放权的推行，在很大程度上提升了市场监管的困难程度，因此需要对应提升相关部门的市场监管能力，才能符合简政放权和市场监管的双重要求。首先，集中监管部门的监管力量。目前我国实际情况就是市场监管部门力量分散，呈现区域化、碎片化，因此需要将不同行业不同区域市场监管部门整合起来，使之有机联系起来，形成一个市场监管整体。进而能够在整个市场中相互协调，共享资源，强化市场监管工作。其次，提升市场监管相关部门工作队伍的专业素养。市场监管需要运用很多专业知识技能，但是目前我国市场监管工作队伍的专业素养水平较低，缺乏相关专业学历和素养的人才。因此需要加强相关部门内部人员专业素养培训，同时要引进更多具备专业知识技能的新鲜血液，保证市场监管工作更加专业有效。最后，适当扩展市场监管队伍，使其与不断扩大的市场对等。由于市场主体日渐增多，各种新兴行业也形同雨后春笋，因此扩大市场监管队伍，并随之增加市场监管职责范围，也是市场监管工作未来发展的基本方向。

因此，精简政府部门职能结构，简化市场行为的部分行政审批流程，将有利于提升市场运转效率和自主权力。与此同时，进一步简政放权对于激发市场主体内在活力、增强经济发展内生动力、提高政府治理能力、提升社会创造力具有重要意义，是实现市场起决定性作用，更好发挥政府依法监管的作用，推动中国经济实现新常态的重要途径和现实保障。

（作者：中共天津市委党校副研究员 薛冰）

（摘自：2016 年6 月《陕西行政学院学报》）

强化事中事后监管 完善市场监管体系

杨凡　赵建涛　任丽霞

近年来，随着转变政府职能推进简政放权工作的不断深化，河北省行政审批制度改革持续推进，削减和调整了大量行政审批事项，在极大方便行政相对人、激发市场发展活力的同时，也对政府强化行政审批事中事后监管提出了更高要求，如何对“放”和“管”进行有效结合，更好优化提升政府管理服务质量，将直接影响和决定着行政审批制度改革的成果能否有效保住。

1、事中事后监管存在的问题

河北省行政审批事项取消下放后，一些部门对加强和创新监管重视不够，事中事后监管跟进不及时，或是监管办事过于原则，操作性不强，重审批、轻监管的观念没有根本改变，习惯于通过审批和处罚实施管理，对法律、市场和技术手段运用不够，造成监管缺位，总结来看主要表现在以下几方面：

1.1监管的思想观念不相适应

政府机关以往工作中，行政审批要素多、环节复杂，行政机关比较重视行政相对人提供的材料和证明，对事中事后的监管没有投入足够精力，长此以往形成了重审批轻监管、只审批不监管。通过我们开展的行政审批制度改革“重审批”的观念改掉了，但“重监管”的方面仍存在一些消极的与当前改革趋势与改革逻辑不相符思想和观念。一是不愿改，行政审批制度改革进入了“深水区”和“攻坚区”，加强监管的难度加大了，且不易于见到立竿见影的效果，因此主观上不愿意去改；二是不用改，认为审批与监管是一体的，行政审批制度改革了，审批事项取消或者转移给社会组织了，因此监管的责任随之取消和弱化了；三是不能改，立足于本位主义，认为市场监管往往涉及若干政府部门，改革必然涉及到利益的调整，因此绝不能主动作为推动改革。这些思想与当前简政放权，放管结合，优化服务的要求不符。

1.2监管的方式不相适应

受传统行政管理模式影响，审批机关及工作人员对加强事中事后监管研究不够，办法不多，监管方法和手段多围绕通过审批展开，如设置事前门槛、规定提交材料、签订承诺等，这些措施无法满足强化事中事后监管要求。同时随着简政放权的推进，尤其是商事登记制度的改革，放宽了对市场主体的设立要求，市场主体数量急剧增加，市场经营方式更加灵活，事中事后监管任务强度、难度和复杂程度将相应增加。传统的行政管理手段难以有效适应。

1.3监管的能力不相适应

从目前的行政审批制度的改革逻辑和实践来看，政府部门事前审批和事中事后监管各自独立，但是各个部门监管职能的强弱、监管队伍的多少、监管任务轻重各有不同，导致了事前审批与事中事后监管脱节，不得不专注于事前审批或以年检等行政手段代替事中事后监管，事中事后监管或无从开展、或无力开展。具体的表现形式有三种：一是监管力量分散难以形成合力。由于目前的监管权分散于不同监管机构，机构之间互不隶属且缺少必要的沟通联动机制，导致监管的效率十分低下，监管效果难以满意；二是基层监管力量有待加强，随着行政审批制度改革的深入，基层政府的监管任务增加，但是监管队伍的编制并没有随之调整；三是专业性技术性能力不足。监管是一项专业性非常强的工作，出了需要有必要的法律知识之外还有要丰富的本行业的专业性技术人员，而我们的监管队伍的组成基本都是通过文管制下形成的公务员考试或事业单位考试招录，监管人员业务素质和执法水平还不高，行业专家和专业机构参与程度也不够。

2、造成监管问题的原因

2.1改革不够系统深入

市场监管机构设立的背景、标准各异，性质和体制不同，政府内部机构条块分割的现象也直接导致职责交叉、责任不明等问题，单纯的通过机构整合的改革并不能达到预期的效果。同时由于政府部门之间监管法律法规没有统一，不同层级的政府对部门监管的要求和赋予的任务各有不同，其结果是市场监管中的深层次矛盾没有很好解决，现实中出现的问题没有有效解决。国务院2013 年机构改革，成立食品药品监督管理局后我国依然出现了如“上海福喜事件”、“僵尸肉事件”、“毒凉皮事件”等影响恶劣的食品安全案件就是改革不够系统深入造成的。

2.2传统观念改变困难

在传统“科层制”文化与计划经济思维作用下，一些监管部门缺乏现代政府的服务意识，权力意识依然较重，没有把为人民服务内化为工作宗旨；同时依法行政的意识不够，仍习惯于随心所欲的人治，对规律规则不重视，对标准规范不在乎。

2.3部门利益难以突破

当前行政审批制度改革最大的阻碍就在于，部门权力化，权力利益化，利益法律化，很多部门通过法律法规形式将自己的利益固化下来。导致改革变成了部门之前利益的博弈，在各个部门之间内部流转，最终改革不能按照既定逻辑开展，改革的措施不能有效落地，改革的成果难以保留巩固，改革的目标就在一种运动式“翻烧饼”过程中逐渐被消磨殆尽。

3、对加强事项事中事后监管的建议

3.1明确监管责任部门

要加强改革的顶层设计，建立精简统一的市场监管机构。随着行政审批制度改革的深入，事中事后监管的繁重任务，监管领域越来越宽、行业门类日益复杂，需要在具体工作实践中健全一套权责明晰、高效协调的事中事后监管工作运行机制。探索职能转移的有效办法，上级行政主管部门在向下转移下放行政审批事项的同时，相应对下提供技术支持、装备支持，条件允许时还应探索人员编制跨层级下移，使基层开展事中事后监管有人员、有技术、有装备、有规范。

3.2实行科学监管

建立科学有效的监管新模式。一是在目标上推进监管向服务转型，着重发挥政府引导、鼓励市场经济发展的服务功能；二是方式上推进监管由一元主体向多方治理转型，形成政府、社会组织、公民三方合力监管；三是在逻辑上变被动监管为主动发现，改变“头疼医头脚疼医脚”的监管方式，组建市场监管预警系统，对发现的苗头性问题，及时预防，及时防控。

3.3利用大数据进行监管

以市场主体信用信息公示系统为基础建立信息联网平台，充分运用信用系统的大数据进行监管，扩展信息信用平台功能，整合监督检查职能，使其担负监控监管任务。政府部门、社会组织、市场主体等都可进入网络平台，对市场主体实行实时监控和多点监控等。同时通过“ 一次失信，处处受限”的惩处机制，推动监管成果的反馈。

3.4推进协同监管

充分发挥政府机构以外其他组织的监督作用，引导各类组织和主体自觉参与市场监督和协助政府监督。并且要着重发挥社会媒体舆论监督的作用。通过社会媒体监督，一方面督促政府信息公开、规范执法、科学监管，另一方面畅通公众监督投诉渠道，通过互联网以及举报电话及时收集监管信息。

(本文系河北省机构编制委员会办公室2016 年课题“完善我省事中事后监管体制研究”阶段性研究成果；河北行政学院2016 年年度项目“供给侧结构性改革视角下我省县级政府推进行政审批制度改革研究”阶段性研究成果。)

（作者：河北行政学院公共管理学教研部 杨凡、任丽霞；

河北行政学院应急管理培训部 赵建涛）

（摘自：2016 年8月30《企业经营》）